美国公民及移民服务局
关于：36247776
行政上诉办公室非先例裁决
日期：2025 年 1 月 21 日
关于行政上诉办公室裁决的动议 I-140 表格，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名法律顾问，寻求被归类为持有高级学位的专业人士。参见《移民与国籍法》（该法）第 203(b)(2) 条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。申请人还寻求对此 EB-2 移民分类所附的工作邀请要求给予国家利益豁免。参见该法第 203(b)(2)(B)(i) 条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)(B)(i)。当符合国家利益时，美国公民及移民服务局（USCIS）可以授予此项对所需工作邀请、进而对劳工证的自由裁量豁免。
德克萨斯服务中心主任拒绝了该申请，认定申请人未能确立其作为持有高级学位的专业人士符合基础 EB-2 分类的资格。主任还认定，申请人未能证明豁免所需工作邀请、进而豁免劳工证将符合国家利益。我们驳回了随后的上诉。申请人随后提交了合并的重开与复议动议，我们予以驳回。此事再次因合并的重开与复议动议提交至我们面前。
申请人负有举证责任，须以优势证据证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。经审查，我们将驳回该动议。
A. 重开动议
重开动议必须陈述新的事实，并附有书面证据支持。8 C.F.R. § 103.5(a)(2)。我们对动议的审查仅限于审查我们最新的裁决。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(ii)。我们可以批准满足这些要求并证明符合所请求福利资格的动议。参见 Matter of Coelho, 20 I&N Dec. 464, 473 (BIA 1992)（要求新证据具有改变结果的可能性）。
在我们的上诉裁决中，我们确认申请人的巴西“法学学士”文凭、相关学校记录和学历评估表明她拥有等同于外国学士学位。然而，我们认定申请人的证据不支持以下结论：在提交申请时，她拥有“美国学士学位或外国同等学位，随后在专业领域拥有至少五年逐步提升的经验”。参见 8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(i)(B)。我们注意到她提供的经验证明信存在缺陷，指出所称雇主出具的证明信缺乏具体日期和对她所做工作或与她共同所做工作的描述，并且缺乏支持其自身业务在相关时间段内持续运营的证据。
在动议中，申请人主张先前提交的文件已确立其作为高级学位专业人士的资格。然而，我们先前已认定，其前雇主和同事出具的推荐信合计未能证明所需的五年合格经验。具体而言，我们注意到申请人所称雇主出具的证明信缺乏具体日期和对她所做工作或与她共同所做工作的描述，我们还进一步认定，其余证明信来自同事而非所要求的前雇主，因此仅被赋予有限的证据权重。此外，我们注意到证明信所含信息与申请人本人关于其就业历史的陈述之间存在若干不一致之处，这使证据的可靠性和充分性受到质疑。参见 Matter of Ho, 19 I&N Dec. 582, 591 (BIA 1988)。在动议中，申请人未提交任何新证据，也未主张任何有书面证据支持的新事实以确立其作为高级学位专业人士的资格，或以其他方式反驳我们相反的认定。
关于申请人在动议中主张她或者符合特殊能力人士资格，我们再次拒绝考虑这一主张。正如我们最初在上诉裁决中指出的，申请人在下方仅寻求被归类为持有高级学位的专业人士，在裁决前并未主张符合特殊能力人士资格。由于主任未处理她是否作为特殊能力人士确立 EB-2 分类资格，我们未考虑申请人在上诉时首次向我们提出的关于特殊能力的主张，在此也不会考虑。参见 Matter of J-Y-C-, 24 I&N Dec. 260, 261 n.1 (BIA 2007)（指出先前未提出的问题在上诉时视为放弃）。
在我们先前的裁决中，我们还维持了先前的认定，即申请人未能充分证明其在美国的拟议工作可能具有国家重要性。参见 Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016)。我们认定，动议中提交的证据，包括来自 Trading Economics、CASTUS Global、Euronews、White & Case、Global Expansion 和印第安纳大学毛雷尔法学院等来源的出版物，仅提供了关于法律服务和商业的概括性信息。我们还认定，申请人提交的美国商务部、巴西律师协会的出版物，以及美国大学注册与招生官员协会关于巴西学者的信息，仅提供了关于巴西市场和法律职业的概括性信息。在审查所有提交的证据后，我们得出结论，所提交的文件均未涉及申请人拟议开展的具体工作，也未涉及该工作如何在特定领域具有国家甚至全球影响。参见同上，第 889-90 页。
在动议中，申请人提交了大量文章和出版物，以支持其拟议工作的国家重要性。例如，记录包括国际贸易管理局发布的《巴西国家商业指南》副本、关于巴西海外投资和拉丁美洲外国投资的文章，以及关于创业益处和外国法律顾问贡献的文章。除这些新证据外，申请人再次强调先前提交的证据，并主张她已证明豁免所需工作邀请、进而豁免劳工证将符合国家利益。
申请人在巴西曾担任律师，打算在其咨询公司担任管理合伙人，为寻求进入巴西市场的美国公司提供法律要求、财务规划和跨境业务扩展方面的咨询。尽管在动议中提交了额外的书面证据，但记录并不支持申请人的主张，即其拟议工作将对咨询服务业、美国经济和国际贸易产生更广泛的影响。如前所述，申请人的商业计划没有独立证据佐证其人员配置预测或财务预测，记录中也没有具体、有证明力的证据表明其拟议工作将在其领域产生更广泛影响、具有雇用美国工人的重大潜力或具有其他实质性积极经济效应。
我们认识到法律行业及相关职业的重要性，以及外国投资对美国企业可能产生的积极影响。然而，仅仅在法律领域工作或创办一家专注于跨境交易的法律咨询服务企业，不足以确立拟议工作的国家重要性。相反，我们关注“外籍人士拟议开展的具体工作”。参见同上，第 889 页。尽管动议中提交的文章和报告讨论了法律服务、创业的经济效益以及外国投资和交易的价值，但它们并未讨论具体归因于申请人拟议工作的任何预期美国经济影响或就业创造。申请人未证明其拟议工作超出其未来客户或雇主，以与国家重要性相称的水平对领域或任何其他行业或更广泛的美国经济产生影响。因此，申请人在重开动议中提交的材料未能证明其拟议工作可能达到国家重要性的水平。
基于上述理由，申请人未提供新的事实以确立我们在驳回先前动议时存在错误。由于申请人未确立可 warrant 重开程序的新事实，我们没有依据重开先前的裁决。
B. 复议动议
复议动议必须确立我们的先前裁决基于对法律或政策的错误适用，并且根据裁决时诉讼记录中的证据，该裁决是错误的。8 C.F.R. § 103.5(a)(3)。我们对动议的审查仅限于审查我们最新的裁决。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(ii)。我们可以批准满足这些要求并证明符合所请求福利资格的动议。
我们驳回了申请人先前的复议动议，理由是它未提供有适当法规、规章或先例裁决引证支持的复议理由，也未表明我们驳回上诉的裁决根据裁决时的记录证据是错误的。
关于其作为高级学位专业人士的分类资格，申请人声称我们未对支持其拥有所需五年学士后经验的雇主和同事证明信进行彻底分析，存在错误。如前所述，我们在先前裁决中保留了这一问题，因为申请人未满足 Dhanasar 框架的第一要素，因而未证明符合国家利益豁免资格。然而，我们的上诉裁决彻底分析了每封证明信的内容，阐明了缺陷并指出了申请人所称就业历史中未解决的不一致之处。在动议中，申请人未声称我们先前驳回复议动议的裁决基于对法律或政策的错误适用，或根据我们裁决时记录中的证据是错误的。她支持动议的陈述未指出我们先前裁决中的任何事实、法律或政策错误。
此外，尽管申请人继续主张其拟议工作具有国家重要性，但她未具体指出我们在达成最新裁决时错误适用法律或 USCIS 政策的任何实例。在动议中，她继续主要依赖法律行业和外国投资的重要性及其对美国经济的集体影响；然而，我们已在先前两项裁决中处理了这些主张。在我们的第一次上诉裁决中，我们解释这些行业的重要性并未确立其具体工作的国家重要性。再次，在驳回其第一次复议动议时，我们确认了这些主张，但解释称，由于申请人未处理我们先前关于这些主张的认定，并且基本上提交了与上诉时相同的简报，她未表明我们在驳回其上诉时存在错误。我们还注意到，记录未充分支持其商业计划中提出的招聘和财务预测，也未以其他方式证明雇用工人的重大潜力，并进一步指出申请人的概括性主张表明该工作将与其他法律服务咨询企业类似。
在当前动议中，申请人重申了关于其拟议工作及其经济利益的相同主张，而未处理我们的认定，即记录未证明其拟议工作可能对咨询服务业、美国经济和国际贸易产生超出其业务和潜在客户范围的更广泛影响，正如 Dhanasar 第一要素所设想的那样。参见 Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 第 889-90 页。除了概括性地不同意我们的结论外，申请人未解释我们先前的裁决如何基于我们作出裁决时对法律或政策的错误适用。相反，申请人的主张仅仅重新争论我们在先前裁决中考虑过的事实和问题。参见，例如，Matter of O-S-G-, 24 I&N Dec. 56, 58 (BIA 2006)（“复议动议不是当事方实质上提交上诉时相同的简报并通过概括性指控先前委员会裁决错误来寻求复议的程序”）。
基于上述理由，我们得出结论，申请人未表明我们在法律或政策上存在错误。因此，我们没有依据复议我们的裁决，复议动议将被驳回。
总之，尽管申请人提交了支持其重开动议的额外证据，但她未确立与我们先前裁决相关的新事实以 warrant 重开程序。此外，在复议动议中，她未证明我们先前的裁决基于对法律或政策的错误适用，或我们先前的裁决根据我们作出裁决时记录中的证据是错误的。由于合并动议未能克服申请人是否根据该法第 203(b)(2) 条应被归类为高级学位专业人士，或拟议工作是否具有 Dhanasar 第一要素所要求的国家重要性等问题，我们再次保留记录是否满足 Dhanasar 第二和第三要素的问题，因为它们对最终裁决而言并非必要。参见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（指出机构无需对最终裁决不必要的问题作出“纯粹咨询性认定”）；另参见 Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 526 n.7 (BIA 2015)（在申请人否则不符合资格的情况下，拒绝在上诉中处理替代问题）。
裁定：
重开动议被驳回。
进一步裁定：
复议动议被驳回。
