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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：39911215 日期：2016年1月21日
对服务中心运营处（SCOPS）决定的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人请求按照职业移民第二优先（EB-2）类别归类为持有高等学位的专业人士，并请求豁免附属于该类别的工作邀请要求。见《移民与国籍法》（本法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
SCOPS驳回了申请，认定尽管申请人符合持有高等学位的专业人士的归类资格，但申请人未能证明豁免所要求的工作邀请、并因此豁免劳工证将符合国家利益。本事项现因上诉而由本办公室审理。8 C.F.R. § 103.3。
申请人负有举证责任，须以优势证据证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本事项中的问题重新审查。Matter of Christa's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
一、法律
为符合基础EB-2签证类别的资格，申请人必须证明其为高等学位专业人士或在科学、艺术或商业方面具有特殊能力的人士。本法第203(b)(2)(A)条。
如果申请人确立了基础EB-2类别的资格，则其必须进而证明其值得以自由裁量方式豁免工作邀请要求，即符合“国家利益”。本法第203(b)(2)(B)(i)条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016)提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可作为自由裁量事项¹批准国家利益豁免，如果申请人证明：
- 拟议事业既具有实质价值又具有国家重要性；
¹ 见 Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（与第三、第九、第十一及哥伦比亚特区巡回上诉法院一致认为，USCIS批准或拒绝国家利益豁免的决定本质上属于自由裁量性质）。
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- 该个人处于有利地位以推进其拟议事业；且
- 权衡之下，豁免工作邀请要求将有利于美国。
同上。
二、分析
SCOPS认定申请人符合持有高等学位的专业人士的资格。记录支持该结论。上诉中尚待确定的其余问题是，申请人是否证明豁免工作邀请要求、并因此豁免劳工证将符合国家利益。
申请人目前正在……I_______……攻读博士学位并进行研究，他是美国国立卫生研究院（NIH）资助项目的主要研究人员。申请人的拟议事业是“开发用于研究和优化热流体系统的最先进医疗设备，重点关注器官和细胞的低温保存以及受影响组织的快速再氧合等应用……以改善器官移植和急诊医学等领域的医疗程序和患者预后。”申请人表示，为推进该事业，他正在努力开发“一种通过产生微米级和纳米级氧气泡来治疗缺氧的高效方法”，并且他“打算将这些富氧气泡通过静脉给药用于经历组织水平氧缺乏的患者。”申请人表示，这种“氧气纳米气泡溶液……可以显著提高心脏骤停、缺氧性呼吸衰竭及类似急症中的存活率和神经学预后。”
SCOPS认定记录未能确立申请人拟议事业的实质价值或国家重要性，并进一步认定申请人未证明其处于有利地位以推进该事业，或批准豁免工作邀请要求将有利于美国。在上诉中，申请人指出SCOPS分析中的不一致之处，并主张SCOPS未充分审查全部证据。经审查，本办公室不同意SCOPS关于申请人是否满足Dhanasar第一项条件的认定。然而，本办公室同意申请人未确立Dhanasar分析框架第二项条件下的资格。
A. 拟议事业的实质价值和国家重要性
第一项条件即实质价值和国家重要性，侧重于个人拟从事的具体事业。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。事业的价值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。同上。
在确定拟议事业是否具有国家重要性时，本办公室考虑其潜在的前瞻性影响。同上。相关问题不是个人将从事的行业或职业的重要性；相反，本办公室侧重于“外籍国民拟从事的具体事业”。同上。在Dhanasar中，本办公室进一步指出，“我们寻找拟议事业的更广泛影响”，并且“一项事业可能具有国家重要性，例如，因为它在某一特定领域具有国家甚至全球影响。”同上。本办公室还
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指出，“一项具有雇用美国工人显著潜力或具有其他重大积极经济影响的事业，例如特别是在经济萧条地区，很可能被理解为具有国家重要性。”同上，第890页。
申请人的事业是继续其在热流体系统方面的研究，重点关注用于急诊医学治疗的组织再氧合以及移植器官的低温保存。由于申请人的事业涉及持续研究以改善缺氧治疗和一种器官保存方法，他已证明其拟议事业的实质价值。
关于本办公室对拟议事业是否具有国家重要性的评估，本办公室考虑其潜在的前瞻性影响。同上。根据其博士导师的支持信，申请人正在从事由NIH资助的研究，该研究“侧重于通过快速向患者输送高浓度微纳米氧气泡来治疗缺氧。”他担任该项目的主要工程师，并直接与……I……I……I……l的项目首席研究员合作。这封信以及另一位助理教授的信解释了申请人继续研究一种方法的重要性，该方法显示出在数分钟至数秒内实现血液再氧合的可能性——他们指出，这种方法可能在复苏医学中具有广泛的应用。
作为其拟议研究具有国家重要性的证据，申请人提交了关于器官保存、组织再氧合以及与急诊护理和死亡率相关的缺氧的信息。他提交了一份详细说明其研究方法的陈述。此外，申请人提交的文件表明，其拟议研究的益处对急诊医学治疗和器官保存领域具有更广泛的影响，因为研究结果通过科学期刊和会议传播给该领域的其他人。
本办公室撤回SCOPS关于申请人拟议事业国家重要性的结论。申请人已以优势证据证明其满足Dhanasar框架的第一项条件。
B. 处于有利地位以推进拟议事业
Dhanasar第二项条件将重点从拟议事业转移到个人。为确定个人是否处于有利地位以推进拟议事业，本办公室考虑的因素包括但不限于：其教育、技能、知识以及在相关或类似工作中的成功记录；未来活动的模式或计划；实现拟议事业的任何进展；以及潜在客户、用户、投资者或其他相关实体或个人的兴趣。同上，第890页。
证据显示，申请人已从……__________……获得机械工程理学硕士学位，记录包括其简历、学术记录、已发表和已展示的作品，以及引用其研究发现的文章的文件。在结合其他证据评估个人在第二项条件下的资格时，本办公室考虑与拟议事业相关且与推进关键和新兴技术相关工作的STEM领域的高等学位，特别是哲学博士（Ph.D.）学位，这尤其
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积极因素。一般参见6 USCIS政策手册F.5(D)(4)，https://www.uscis.gov/policy-manual。然而，我们注意到，申请人在提交本申请时并未在其领域内拥有博士学位，且其亦未以其他方式证明其学术成就本身足以表明其处于有利地位能够推进其拟议事业。在Dhanasar案中，记录证明申请人持有多项研究生学位，包括两个理学硕士学位和一个博士学位。Matter of Dhanasar，26 I&N Dec. 第891页。在判断个人是否处于有利地位能够推进拟议事业时，我们考量多种因素，教育仅是可能有助于该判断的众多因素之一。
此外，记录不足以证明其在相关或类似努力中取得成功。记录包括曾直接与申请人共事的研究人员以及在其自身工作中引用申请人研究的该领域人士的来信。然而，该等证据大多提及申请人在热流体力学领域的研究，且记录未证明其先前研究如何与其拟议事业相关。申请人必须以相关、具有证明力且可信的证据支持其主张。参见Matter of Chawathe，25 I&N Dec. 第376页。
例如，上述支持信一般描述其在传热和能源优化方面的工作可能产生的影响，据一封信所述，涉及“食品加工、玻璃制造和制冷等行业”。该信进一步指出，申请人的一种研究方法“有助于设计更有效的热交换装置，并通过以更低功耗提高热效率来促进节能”。其他信件讨论其研究如何推进热流体系统效率以及如何对他人研究作出贡献，并提及其已发表的研究成果和引用信息。尚不清楚其已发表和被引用的工作如何与其当前事业对低温保存或组织复氧的关注相关。
此外，尽管这些信件提及申请人的研究及其“在推进传热研究和将理论与现实工程应用相联系方面的作用”，但未指明任何此类应用，且记录亦未包含证据表明与申请人研究成果相关的利用超出了其他研究人员将其用于支持自身工作的范围。例如，一封信指出申请人的工作帮助研究人员“确认其计算、建立电加热的现实条件并分析能量损失”。其他支持信解释其工作帮助验证了另一项研究的结果，该研究“考察了内部热源对存在旋转圆柱体时气流和温度的影响”，以及引用其工作的研究人员如何“承认其对理解剪切驱动流动和改进实际应用的流体动力学模型的贡献”。此外，我们注意到，尽管申请人强调其研究已产生两篇同行评审会议论文并被引用共15次，但其未提供其领域研究人员的比较引用数据或其他相关证据，以支持其已发表工作“在流体力学领域被广泛认可和依赖”或其对同领域其他学者工作产生重大影响的主张。
记录中的证据未涉及其在组织复氧方面获得的任何经验水平，除其为完成博士学位所做的最新工作外，其在提交申请时预计该工作将于不久后发表。记录未包含证据表明该工作如何或是否已在其事业领域产生任何影响，或已获得可能支持该事业推进的各方关注。我们
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注意到其博士导师在一封支持信中表示，在申请人从事缺氧治疗工作之前，其通过开发“据我所知首个耦合传热与冰形成的模型，该模型正确捕捉了接近玻璃化转变温度的过冷水中冰晶生长的物理机制”，在理解细胞低温保存方面作出了“重要贡献”。然而，记录未包含证据表明该开发成果如何或是否正在或将在该领域被利用，或以其他方式进一步推进申请人的拟议事业。
关于申请人未来活动的模型或计划以及实现拟议事业的任何进展，我们同样得出结论，记录中的证据未证明申请人处于有利地位能够推进该事业。申请人描述了其打算以博士生身份和博士后研究继续其研究。然而，除其主要导师有意聘用其为博士后研究员以及其大学医疗团队表示有兴趣继续合作工作外，记录未包含证据表明其事业已获得任何相关实体的关注，从而可能将其推进至研究阶段之外以用于医疗环境。
我们还注意到，拟议事业如最初所述涉及继续其博士工作并寻求博士后职位，且其在提交申请时尚未有资格担任博士后职位。由于申请人的拟议事业部分是在其未来符合该培训资格时寻求进一步培训，我们得出结论，记录中关于申请人未来活动计划及其实现拟议事业进展的证据不支持认定其处于有利地位能够推进该事业。申请人未证明，作为学生，其处于有利地位能够从事其尚未获得必要资质和资格的活动。在上诉中，申请人主要依赖其先前提交的证据，并解释其将继续从事当前研究方向，但其未解释其事业的持续研究将如何以用于患者的医疗设备形式实现。记录中的证据表明申请人正在对医疗保健具有潜在重要性的领域进行研究，但未充分证明其处于有利地位能够实现开发医疗设备以供其通过拟议事业所设想的使用范围之事业。
并非每个从事原创研究、发表研究成果并提供同行评审服务的人都会被认定处于有利地位能够推进拟议事业。相反，我们必须审查Matter of Dhanasar中列出的因素，以判断例如个人的教育、技能和成功记录、其未来活动的模型或计划、其实现拟议事业的进展以及相关各方产生的兴趣是否支持该认定。同上，第890页。申请人在相关努力中的知识、技能和成功记录，如其教育、发表历史、引用记录和同行评审服务所证明，是积极因素。然而，这些不足以克服缺乏证据证明申请人的未来活动模型或计划、其实现该事业的进展或潜在投资者或其他相关实体的兴趣。在整体考量记录后，我们得出结论，申请人未证明其处于有利地位能够推进拟议事业。记录未证明其在相关或类似努力中的成功历史，也未提供足够全面的关于其将如何开展事业的模型或计划。
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记录的整体证据未表明申请人处于有利地位能够推进其拟议事业。因此，申请人未证明其满足Dhanasar框架的第二项要件。
记录未证明申请人如Dhanasar先例决定第二项要件所要求的那样处于有利地位能够推进其拟议事业。因此，申请人未证明其符合国家利益豁免的资格。由于所认定的驳回理由对申请人的上诉具有决定性，我们拒绝审理并在此保留关于Dhanasar框架下资格的其余论点。参见INS v. Bagamasbad，429 U.S. 24, 25（1976）（指出机构无需对最终决定不必要的问题作出“纯咨询性认定”）。
III. 结论
申请人未证明拟议事业具有国家重要性。由于申请人未满足Dhanasar分析框架所要求的第二项要件，其未证明其有资格或作为裁量事项理应获得国家利益豁免。申请将继续被拒。
命令：上诉被驳回。
通知：本决定构成本事项的最终决定。提交动议不会推迟决定的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留或 otherwise 不可入境或可被驱逐的外国人，可能通过签发I-862表（出庭通知）而根据该法第240条启动驱逐程序。该等程序可能导致其被驱逐出美国，并可能使其未来签证或其他移民福利的资格丧失。
