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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：40795125 日期：2026年1月21日
对服务中心运营处（SCOPS）决定的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名软件工程师，寻求以持有高级学位的专业人士身份获得职业移民第二优先（EB-2）移民分类，并寻求对该分类所附工作要求获得国家利益豁免。见《移民与国籍法》（本法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
服务中心运营处（SCOPS）驳回了该申请，认定记录未能证明豁免所要求的工作邀请、并因此豁免劳工证将符合国家利益。现本事项依据 8 C.F.R. § 103.3 提交本办公室进行上诉审查。
申请人负有举证责任，须以优势证据标准证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本事项中的问题重新审查（de novo）。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
I. 法律
为符合基础EB-2签证分类的资格，申请人必须证明其是高级学位专业人士或科学、艺术或商业领域具有特殊能力的人士。本法第203(b)(2)(A)条。如果申请人证明其符合基础EB-2分类的资格，则还必须证明其值得对工作要求获得“国家利益”方面的自由裁量豁免。本法第203(b)(2)(B)(i)条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可作为自由裁量事项¹授予国家利益豁免，如果申请人证明：(1) 拟从事的事业兼具实质价值和国家级重要性；(2) 该个人处于有利地位以推进其拟从事的事业；以及 (3) 权衡之下，豁免工作要求将有利于美国。同上。
¹ 见 Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（与第三、第九、第十一和哥伦比亚特区巡回上诉法院一致，认定USCIS授予或拒绝国家利益豁免的决定本质上属于自由裁量性质）。
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II. 分析
SCOPS认定申请人符合基础EB-2分类中高级学位专业人士的资格，但未能依据 Dhanasar 分析框架证明其资格。具体而言，他们认定申请人未能证明其拟从事的事业在第一项要件下具有国家级重要性。² 基于下述理由，本办公室同意SCOPS关于国家级重要性的结论，并将驳回上诉。
申请人目前担任[已隐去]的硬件-软件协同设计团队负责人。在其初次提交时随附的书面论证意见中，他声称其在该行业的职业生涯跨越二十余年，涵盖在包括[已隐去]、[已隐去]和[已隐去]等科技公司担任的职务。其过往职位包括经理/技术负责人和站点经理/操作系统架构师等职务。
在其表格 I-140（外籍工人移民申请）及初次提交时随附的职业计划中，申请人提议担任软件工程师，并计划“在[已隐去]或[已隐去]等顶级云计算公司之一获得领导职位”。在数年内，他计划“依托[其]经验和资历来将[自己]定位为快速演变的云计算行业中的关键创新者和领导者”。他表示其最终目标是“影响云计算基础设施的战略方向，使其更加高效、可扩展和可及”。
在回应SCOPS的补件通知（RFE）时，申请人提交了一份新的职业计划，其中他描述了创办一家下一代人工智能（AI）基础设施咨询公司的计划，以构建可扩展、成本高效的数据中心部署，并将大型语言模型（LLM）整合到现实世界的垂直应用中。他表示将运用其在AI基础设施、数据中心架构和企业级数字数据转型方面的专业知识来支持美国经济，尤其是帮助中小型企业（SME）采用前沿AI解决方案。
在驳回申请时，SCOPS认定申请人实质性改变了其拟从事的事业。申请人在初次提交时最初提议在顶级云计算公司担任软件工程师，而在回应SCOPS的RFE时，申请人提交了一份新的职业计划，声称他现在打算创办自己的AI基础设施咨询公司。SCOPS认定这一新信息构成对申请人拟从事事业的不可允许的实质性变更，因此按最初描述的事业进行了分析。SCOPS认定，证据未能充分显示申请人未来作为云计算公司软件工程师的工作将在与国家级重要性相一致的水平上产生地区或国家影响，未能显示申请人的工作将在其事业领域产生更广泛的影响、提供有助于行业进步的原创创新、广泛增进社会福利，或如其所称具有雇用美国工人的重大潜力或其他实质性积极经济效应。因此，SCOPS得出结论，申请人未能证明其最初拟从事事业的国家级重要性。
² SCOPS还认定申请人满足 Dhanasar 的第二项要件，但未满足第三项要件。
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在上诉中，申请人未对SCOPS关于其实质性改变了拟从事事业的认定提出异议。因此，该问题在上诉中被放弃。见，例如，Matter of F-C-S-, 28 I&N Dec. 788, 792 n.6 (BIA 2024)（认定上诉中未争议的裁定视为放弃）。相反，申请人主张其对云计算领域作出了重大贡献并影响了该领域，其声称该领域是一个关键技术领域，因此主张其一直从事于具有国家级重要性的领域。他还指出，既然SCOPS在 Dhanasar 第二项要件下承认了其“重大”贡献和影响，他们就应当认定其事业具有国家级重要性并批准其申请。
经重新审查，本办公室同意SCOPS的结论，即申请人未能证明其拟从事事业的国家级重要性，因此未能证明其符合国家利益豁免的资格。虽然本办公室未逐一讨论每一项证据，但已审查并考虑了全部记录。
正如SCOPS决定中所解释的，第一项要件——实质价值和国家级重要性——聚焦于外籍国民拟从事的具体事业。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。在确定拟从事事业是否具有国家级重要性时，本办公室考虑其潜在的前瞻性影响。同上。在 Dhanasar 中，本办公室指出“我们寻找更广泛的影响”，并且“[一]项事业可能具有国家级重要性，例如，因为它在某一特定领域具有国家甚至全球影响”。同上。本办公室还指出，“一项具有雇用美国工人的重大潜力或具有其他实质性积极经济效应的事业，特别是在经济萧条地区，例如，很可能被理解为具有国家级重要性。”同上，第890页。
在此，申请人未提供充分证据以履行其举证责任，证明其拟从事事业的前瞻性影响达到国家级重要性的水平。特别是，记录未能说明其具体事业将如何充分延伸至其公司和客户之外，以与国家重要性相称的水平对行业、地区或国家产生更广泛的影响。
记录中的大部分证据和申请人的论点都集中在软件开发、云计算和信息技术领域的普遍重要性上。例如，他强调了软件开发的好处，称其是“技术创新的支柱，使经济几乎每个部门都能取得进步”，并引用了一篇支持性文章，指出美国软件市场预计到2029年将产生444.62亿美元的市场规模。他还宽泛地断言，技术行业的国家重要性超出了其直接经济贡献，并通过使国防、医疗保健和基础设施中的关键系统高效且有韧性运行来确保国家安全。
虽然本办公室承认与软件开发、云计算和信息技术相关领域的价值，但在确定国家级重要性时，相关问题不是该个人将从事的行业或职业的重要性；相反，本办公室聚焦于“外籍国民拟从事的具体事业”。同上，第889页。在本案中，所提交的证据未能证明申请人作为个人软件工程师在一家公司工作（即使担任领导职务）的具体拟从事事业将如何产生更广泛的影响，以致对领域、地区或国家产生更广泛的影响。
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例如，尽管申请人提交了一份职业计划，但该计划几乎没有详细说明他打算从事的具体活动，而这些活动将产生其所声称的具有全国重要性的影响。除了他笼统的计划——例如“为前沿云计算项目做出贡献”、“瞄准能够发挥我在软硬件协同设计和分布式系统方面专长的职位”以及“专注于应对关键行业趋势，如多云战略、云服务中的人工智能集成以及节能计算”——之外，他并未具体解释他作为某公司的个人软件工程师的工作将如何产生更广泛的、具有全国重要性的影响。尽管他的事业可能对其公司和客户产生积极影响，但他并未证明其事业将如何产生与Dhanasar所设想的国家重要性相一致的更广泛的经济或其他影响。Id. at 889-90。
同样，行业文章也未具体提及或讨论申请人拟议的事业，包括其可能如何更广泛地影响该领域并达到国家重要性的水平。尽管申请人主张他已满足这一要件，因为他“一直在从事具有实质价值和全国重要性的领域的工作”，但仅在一个重要领域工作不足以确立拟议事业的全国重要性。申请人仍必须证明其具体事业在该具有全国重要性的领域中具有潜在的预期影响，而他并未做到这一点。
此外，尽管申请人主张其事业具有全国重要性，因为云计算是一个关键技术领域，但证据仍必须证明该STEM（科学、技术、工程和数学）相关事业具有全国重要性，例如通过推进某项STEM技术或研究领域。See generally 6 USCIS Policy Manual F.5(D)(4), https://www.uscis.gov/policy-manual（指出就第一要件而言，与所有案件一样，证据仍必须表明STEM事业具有全国重要性）。尽管我们注意到申请人宽泛地声称他将“积极参加行业会议，并就NPU性能建模和Spark/Vortex优化等主题发表技术论文和案例研究”，但他对任何未来研究活动提供的细节甚少。例如，申请人未充分解释这些研究活动将涉及什么、此类活动将如何为该领域或国家带来重大利益，或 otherwise 表明他拟开展的具体工作将如何提供有助于进步的原创性创新或 otherwise 对其领域产生更广泛的影响。仅因其与STEM领域相关，申请人并未确立拟议事业的全国重要性。
申请人还依赖其专长、过往经验和所声称的成功记录。他提交了包括学业记录、出版物、奖项、证书、列其为共同发明人的中国专利文件、讨论其演讲的文章以及支持信在内的证据。在这样做时，他主张其“多学科专长与国家在技术、网络安全和经济增长方面的优先事项相一致”，并且“他在不同行业和技术领域创新的能力支撑了他在促进进步方面的关键作用，这些进步不仅惠及特定行业，也惠及更广泛的国家和全球格局。”然而，申请人的知识、技能和能力涉及Dhanasar框架的第二要件，该要件“将焦点从拟议事业转移到外籍国民身上”。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 890。第一要件下的问题是其拟开展的具体事业是否具有全国重要性。
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我们还考虑了申请人的支持信，但这些信件同样未能证明其事业的全国重要性。大多数信件讨论的是申请人的技能、专长、个人特质和过往成就。但同样，就这些信件、申请人及记录中的其他证据对这些方面的评论而言，它们属于Dhanasar第二要件下的考量因素。Id. at 890。此外，尽管一些信件宽泛地声称申请人将对行业做出重大贡献，但它们缺乏具体细节和佐证证据来证实其主张。例如，由[已隐去]首席执行官[已隐去]撰写的信件主张申请人“将继续为美国计算机行业及相关企业做出独特贡献”，但其主张在很大程度上是结论性的，他并未解释申请人的具体拟议事业将如何产生此类更广泛的、具有全国重要性的影响。
因此，目前记录显示，申请人拟议事业的任何预期利益均未达到Dhanasar第一要件所要求的全国重要性水平。申请人未证明其未来作为某公司软件工程师的工作将如何在其领域产生更广泛的影响、具有雇用美国工人的重大潜力或对其未来雇主和客户之外产生重大经济或社会影响。由于所认定的驳回理由对本上诉具有决定性，我们拒绝审理并特此保留有关其是否已根据Dhanasar其余两个要件确立资格的其他问题和论点。See INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976) (per curiam)（裁定机构无需对最终裁决不必要的问题作出“纯粹咨询性的认定”）。3
III. 结论
由于申请人未满足Dhanasar分析框架所要求的第一要件，他未能确立其有资格或 otherwise 在自由裁量权下值得获得国家利益豁免。
裁定：上诉被驳回。
通知：本裁定构成此事的最终决定。提交动议不会推迟该决定的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留或 otherwise 不可入境或可被驱逐的外国人，可能因签发I-862表格（出庭通知）而根据该法第240条面临驱逐程序的启动。该等程序可能导致其被驱逐出美国，并可能使其未来无法获得签证或其他移民福利。
3 在该决定中，SCOPS认定申请人满足了Dhanasar的第二要件。我们不同意SCOPS关于申请人处于有利地位以推进其事业的认定，并指出这是可在任何未来程序中处理的额外不合格理由。然而，由于申请人未证明其根据Dhanasar第一要件的资格，我们将保留第二要件的问题。
