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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：40734360 日期：2026年1月22日
对服务中心运营处（SCOPS）决定的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名科学、技术、工程和数学（STEM）教育领域的企业家，寻求被归类为持有高级学位的专业人士。参见《移民与国籍法》（本法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。申请人还寻求对此基于就业的第二优先（EB-2）分类所附带的职位offer要求给予国家利益豁免。参见本法第203(b)(2)(B)(i)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)(B)(i)。
服务中心运营处（SCOPS）驳回了该申请，认定尽管申请人符合高级学位专业人士的资格，但其未能证明豁免所需职位offer、进而豁免劳工证将符合国家利益。此事现依据8 C.F.R. § 103.3由本办公室审理上诉。
申请人负有举证责任，须以优势证据证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对此事项中的问题重新审查（de novo）。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
一、法律
为符合作为基础的EB-2签证分类资格，申请人必须证明其为高级学位专业人士或在科学、艺术或商业方面具有特殊才能的个人。本法第203(b)(2)(A)条。
高级学位是指任何高于学士学位的美国学术或专业学位或外国同等学位。8 C.F.R. § 204.5(k)(2)。美国学士学位或外国同等学位，加上在该专业领域五年逐步提升的经验，等同于硕士学位。同上。
如果申请人确立了作为基础的EB-2分类资格，其随后必须证明其值得对职位offer要求给予“符合国家利益”的酌定豁免。本法第203(b)(2)(B)(i)条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了
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审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可作为酌定事项，1 在申请人证明以下各项时授予国家利益豁免：
- 拟议事业既具有实质价值又具有国家重要性；
- 该个人处于有利地位以推进其拟议事业；以及
- 权衡之下，豁免职位offer要求将有利于美国。
同上。
二、分析
申请人的拟议事业是在德克萨斯州建立一所计算机科学编程学院，该学院将“专注于为美国青少年、女性和西班牙裔群体提供培训”，课程将包括计算机编程、机器学习、人工智能（AI）和网络安全。申请人解释称，其学院将“通过提供特别的经济和教育支持，并结合针对该目标群体的销售与营销投入，确保女性至少占每期学员的50%”，并将以课后或下班后的课程形式实施。
A. EB-2分类
申请人提交了其外国工商管理硕士学位及其学业成绩单。SCOPS认定申请人符合作为持有高级学位的专业人士的EB-2分类资格。本办公室同意。上诉中唯一的问题是，其是否符合国家利益豁免职位offer要求的资格并值得该豁免。
B. 实质价值与国家重要性
Dhanasar 第一项要件——实质价值与国家重要性——聚焦于该个人拟从事的具体事业。同上。事业的价值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。同上。SCOPS认定申请人的拟议事业具有实质价值，本办公室同意。然而，SCOPS认定申请人未能证明其拟议事业具有国家重要性。
在确定拟议事业是否具有国家重要性时，本办公室考虑其潜在的前瞻性影响。同上。在 Dhanasar 中，本办公室指出，在评估国家重要性时，“我们寻找拟议事业的更广泛影响”，并且“一项事业可能具有国家重要性，例如，因为它在某一特定领域内具有国家甚至全球影响。”同上。本办公室还指出，“一项具有显著潜力雇用美国工人或具有其他重大积极经济效应的事业，特别是在经济萧条地区，例如，很可能被理解为具有国家重要性。”同上，第890页。
1 参见 Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（与第三、第九、第十一和哥伦比亚特区巡回上诉法院一致认为，USCIS授予或拒绝国家利益豁免的决定本质上属于酌定性质）。
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在上诉中，申请人主张SCOPS忽视了USCIS的指导，并忽略了包括关于STEM教育和美国政府促进STEM的举措的文章和报告、商业计划以及推荐信在内的证据。他声称其拟议事业“回应了对STEM教育和受过STEM教育的劳动力的明确的国家和全国性需求”。本办公室审查了为支持STEM行业重要性及其对经济影响而提交的文章和报告。然而，仅仅在重要领域或职业中工作不足以确立拟议事业的国家重要性。同上，第889页。相反，在确定拟议事业是否具有国家重要性时，相关问题不是该个人将工作的领域、行业或职业的重要性；相反，我们聚焦于“外籍国民拟从事的具体事业”。同上。因此，尽管本办公室承认STEM行业很重要，但仅此因素不足以确立其拟议事业的国家重要性。
申请人还声称其拟议事业“将通过培养包括人工智能和机器学习在内的创新技术领域的高技能劳动力，为美国经济做出贡献”。为支持此点，申请人引用了其商业计划，并称SCOPS忽视了“该事业目的的核心”，即“培养受过STEM培训的劳动力，尤其是在服务不足的社区”。然而，申请人商业计划中包含的就业创造和收入预测缺乏显示其依据的细节或关于这些预测将如何实现的解释，因此不足以佐证其事业的国家重要性。即使申请人已为这些预测确立了充分依据，它们仍不能确立拟议事业的国家重要性。虽然预计损益表表明申请人的STEM学院具有增长潜力，但它并未证明其事业对地区或国家经济产生的利益将达到 Dhanasar 所设想的“重大积极经济效应”水平，以确立其国家重要性。同上，第890页。
此外，申请人提到美国存在STEM专业人员的“严重全国性短缺”。记录中包括《数学与统计建模教育法》（HR 730），该法强调了全国面临的严重STEM技能短缺。然而，STEM专业人员的全国性短缺本身并不足以确立申请人事业的国家重要性。此外，美国劳工部通过劳工证程序直接处理美国工人短缺问题。
此外，申请人主张“除经济影响外，该学院还将促进社会福利，特别是通过提高社区成员的就业能力，重点关注西班牙裔和女性等代表性不足的群体。”2 然而，其几乎未提交任何解释或证据支持，说明其拟议事业将如何在更广泛层面上影响西班牙裔社区和女性。同样，申请人未充分解释或提供证据以证实其实施STEM教育服务将对美国的STEM领域产生潜在的、前瞻性的更广泛影响。尽管记录中包括一份
2 在上诉中，申请人强调“与……增进人类知识相关的事业可能符合资格，无论这些领域的潜在成就是否可能转化为美国的经济利益。”同上，第889页。然而，该陈述涉及实质价值，而如前所述，SCOPS已认定申请人的拟议事业具有实质价值。
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商业计划和同事的支持信，它们并未阐明他在STEM教育方面的努力将如何超越公司及其学生，从而以表明国家重要性的水平更广泛地影响其领域。例如，一封信断言申请人的努力“将有助于填补许多美国行业所体现的STEM就业缺口”并“将带来深远的国家利益”，但作者并未为其结论提供客观支持。因此，申请人未能充分证实其拟议努力将产生与国家重要性相称的更广泛影响。
最后，我们还审查了记录中的推荐信。作者赞扬申请人的能力以及使其成为STEM领域宝贵财富的个人品质。例如，一封信指出申请人在三星“展现了出色的技能和勤奋工作”，并且他“证明了自己学习速度快，并能处理困难的技术和人际交往情况”。另一封信指出申请人的“积极能量和对创新的承诺显著影响了我们团队的活力和讨论”。虽然这些信件证明申请人的同事对他及其工作的高度评价，但它们并未就其所拟议努力的影响提供有说服力的细节，也未确立这种影响将如何超越其学生。因此，这些信件不能证明申请人符合Dhanasar第一项要件下的资格。
III. 结论
由于申请人未能在Dhanasar检验的第一项要件下确立资格，我们无需处理其在其余要件下的资格，并在此予以保留。参见INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（“法院和机构无需对作出裁决对结果并非必要的问题作出认定”）；另参见Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 526 n. 7 (BIA 2015)（在申请人本不具备资格的情况下，拒绝在上诉中处理替代性问题）。举证责任在于申请人以优势证据标准确立其满足所寻求福利的每项资格要求。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 375-376。申请人在此未能做到，因此，我们认定其未能作为自由裁量事项确立国家利益豁免的资格。
裁定：上诉被驳回。
通知：本决定构成此事的最终决定。提交动议不会推迟决定的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留、或另有不可入境或可驱逐出境事由的外国人，可能因签发I-862表《出庭通知》而根据该法第240条面临驱逐程序的启动。该等程序可能导致其被驱逐出美国，并可能丧失未来签证或其他移民福利的资格。
