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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：40794683 日期：2026年1月22日
对服务中心运营处（SCOPS）决定的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名数据科学高级经理，寻求以持有高级学位的专业人士身份获得职业移民第二优先（EB-2）移民分类，并寻求对该分类所附工作要求给予国家利益豁免。见《移民与国籍法》（本法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
SCOPS 否决了该申请，认定记录未能证明豁免所要求的工作邀请、进而豁免劳工证将符合国家利益。现依据 8 C.F.R. § 103.3 该事项提交本办公室审理。
申请人负有举证责任，须以优势证据证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本案问题进行重新审查（de novo）。Matter of Christa's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
一、法律
为符合所依据的 EB-2 签证分类资格，申请人必须证明其为持有高级学位的专业人士，或在科学、艺术或商业领域具有特殊能力的人士。本法第203(b)(2)(A)条。
如果申请人证明其符合所依据的 EB-2 分类资格，则必须进一步证明其值得对工作要求给予"符合国家利益"的酌情豁免。本法第203(b)(2)(B)(i)条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可酌情1批准国家利益豁免，前提是申请人证明：
- 拟议事业既具有实质价值又具有国家重要性；
- 该个人处于有利地位，能够推进其拟议事业；以及
1 见 Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（与第三、第九、第十一及哥伦比亚特区巡回上诉法院一致认为，USCIS 批准或拒绝国家利益豁免的决定在性质上属于酌情决定）。
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- 综合权衡，豁免工作要求将有利于美国。
同上。
二、分析
申请人拟"使用人工智能（AI）开发多变量时间模型，以捕捉复杂系统中的相互作用，从而预测高维动态系统中的未来事件，例如基因调控网络和社会经济环境"。SCOPS 认定申请人符合持有高级学位的专业人士资格。2 唯一需要裁定的事项是，申请人是否已证明豁免工作要求、进而豁免劳工证将符合国家利益。基于下述理由，本办公室认定申请人未能依据 Dhanasar 所确立的分析框架证明其符合国家利益豁免资格。 A. 实质价值与国家重要性
在否决申请时，SCOPS 认定申请人的拟议事业具有实质价值，且其处于有利地位能够推进其事业。然而，SCOPS 认定申请人未能证明拟议事业的国家重要性，也未能证明综合权衡下豁免工作要求将有利于美国。在上诉中，申请人主张 SCOPS 未能妥善评估所有证据。
第一项要件——实质价值与国家重要性——聚焦于该个人拟从事的具体事业。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。事业的 merit（价值）可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。同上。
申请人称其目前受雇于_________________，并打算继续其关于开发"使用 AI 的多变量时间模型以捕捉复杂系统中的相互作用，从而预测高维动态系统中的未来事件，例如基因调控网络和社会经济环境"的研究。她解释称，其事业具有实质价值和国家重要性，且与"运用 AI 工具和时间模型为基因建模和财务规划提供更准确的数据驱动预测"相关。她进一步称，其工作旨在促进"基因研究突破"并减少"与基因调控网络改变相关的各种疾病（如神经精神障碍和物质使用障碍）的财务影响"。她还指出，其工作"旨在通过同行评审出版物、开源代码库和会议报告进行广泛传播"。
在确定拟议事业是否具有国家重要性时，本办公室考虑其潜在的前瞻性影响。同上。相关问题并非该个人将从事的领域、行业或职业的重要性；相反，本办公室聚焦于"[申请人]拟从事的具体事业"。同上，第889页。在 Dhanasar 中，本办公室进一步指出，"我们寻找拟议事业的更广泛影响"，且"一项事业可能具有国家重要性，例如
2 申请人于2024年从._!________.I 获得生物统计学哲学博士学位（Ph.D.）。
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因为它在某一特定领域内具有国家乃至全球影响"。同上。本办公室还指出，"一项事业若具有雇用美国工人的重大潜力，或具有其他重大积极经济效应，尤其是在经济萧条地区，则很可能被理解为具有国家重要性"。同上，第890页。
关于 Dhanasar 第一项要件，SCOPS 认可申请人拟议事业的实质价值，但认定其未达到国家重要性的水平。经审查，本办公室不同意并撤回 SCOPS 关于申请人未能依据 Dhanasar 第一项要件证明其拟议事业具有国家重要性的认定。作为其拟议的 AI 研究（尤其是统计建模方面）具有实质价值和国家重要性的证据，申请人提交了文件，包括概述该事业及未来计划的个人陈述、同行评审期刊和会议文章、引用记录以及相关行业报告和文章。申请人还提供了该领域专家出具的具有证明力的支持信，描述了申请人的拟议事业和过往研究项目。此外，申请人提交的证据表明其研究通过科学期刊文章传播给该领域的其他人，且其事业具有推进关键和新兴技术领域的潜力。USCIS 认可科学、技术、工程和数学领域进步的重要性，尤其是在对美国竞争力或国家安全重要的重点关键和新兴技术方面。一般见 6 USCIS Policy Manual, F.5(D)(2), https://www.uscis.gov/policymanual。
基于记录中的证据，申请人已证明其拟议研究既具有实质价值又具有国家重要性，因此已证明其符合 Dhanasar 框架的第一项要件。然而，就申请人的事业涉及其在L_____}担任数据科学高级经理的受雇工作而言，本办公室不同意该工作具有国家重要性，因为记录未显示该工作的益处将产生超出对其雇主益处的更广泛影响。在 Dhanasar 中，本办公室讨论了教学如何不会以足以达到国家重要性的方式更广泛地影响教育领域。Dhanasar, 26 I&N Dec. at 893。推而广之，仅有利于申请人雇主的活动不会达到国家重要性的水平。
B. 处于有利地位能够推进拟议事业
第二项要件将焦点从拟议事业转向该个人。同上，第890页。为确定其是否处于有利地位能够推进拟议事业，本办公室考虑的因素包括但不限于：其教育、技能、知识及在相关或类似工作中的成功记录；未来活动的模式或计划；实现拟议事业的任何进展；以及潜在客户、用户、投资者或其他相关实体或个人的兴趣。同上。
在否决申请时，尽管 SCOPS 认定申请人处于有利地位能够推进拟议事业，但 SCOPS 认定申请人未能证明综合权衡下豁免工作要求、进而豁免劳工证将有利于美国。
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在上诉中，申请人援引 Buletini v. INS, 860 F. Supp. 1222, 1226 (E.D. Mich. 1994)，主张 SCOPS 未能考虑所有相关证据。关于本事项的证明标准，申请人必须以优势证据证明其满足所寻求福利的每一项资格要求。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 375-76。换言之，申请人必须表明其主张“更可能为真”或“很可能”为真。Id. at 376。为确定申请人是否在优势证据标准下履行了其举证责任，我们不仅考虑证据的数量，还考虑证据的质量（包括相关性、证明价值和可信度）。Id. Buletini 案法院并未否定审查所提交证据质量以确定其是否确立申请人资格这一概念，也未暗示如果 USCIS 未对每项证据进行个别分析即构成滥用自由裁量权。当 USCIS 对申请进行有理由的考虑并作出充分认定时，不要求其具体回应申请人提出的每一项主张，也无需回应申请人提交的每一项证据。See, e.g., Villegas Sanchez v. Garland, 990 F.3d 1173, 1183 (9th Cir. 2021)。
经重新审查，我们认定申请人未能证明其处于有利地位以推进拟议事业。因此，我们撤回 SCOPS 关于申请人处于有利地位以推进其拟议事业的认定。
如前所述，申请人提交了学术记录、同行评审期刊文章的证据、Google Scholar 引用记录、独立咨询意见、支持信以及行业报告和文章。虽然我们未逐一讨论每一项证据，但我们已经审查并考虑了每一项证据。
申请人表示她打算在 继续其研究事业。具体而言，她 D 表示她计划分析“高维客户画像数据并将其用于客户行为预测”，采用“先进统计工具对客户反应进行建模”，并使用“AI 工具考察客户行为与经济波动之间的关系”。她还表示她计划与来自 thd 的两位研究人员以及一位来自 thd~---------~的研究人员合作，“利用时间遗传学数据开发分子昼夜节律模型，该模型纳入自我校正系统以考虑时间测量误差并提供更稳健的估计”。她主张，尽管其拟议研究与当前工作不同，但提供关于其在 I I 职位的信息是为了“确认[她]在[其]当前工作中推进拟议事业的能力”。同时，申请人表示她计划在“可预见的未来”继续在l l工作。然而，记录未能充分证明申请人将如何在其当前职责范围之外独立推进其事业。此外，申请人未能充分证明她将如何在同时与其他研究人员合作开展不同项目并保持全职工作的同时推进其拟议研究事业。
申请人主张其“教育、经验、专业知识、有记录的成功业绩、在其领域的影响力以及其未来计划共同使其处于有利地位”以推进其拟议事业。我们认可申请人持有科学、技术、工程或数学（STEM）领域的高级学位，该学位与其开发“使用 AI 的多变量时间模型”的拟议事业相关联。我们进一步认可申请人关于其工作属于关键和新兴技术领域的主张，我们再次认可其重要性
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STEM 领域的进步以及拥有 STEM 高级学位个人的作用。拥有 STEM 高级学位的人，尤其是持有博士学位的人，在促进进步方面发挥关键作用，尤其是在对美国竞争力和国家安全至关重要的领域。3 See generally 6 USCIS Policy Manual at F.5(D)(2), https://www.uscis.gov/policymanual。因此，我们同意申请人的观点，即我们认为其与拟议事业相关联的 STEM 领域博士学位是确立 Dhanasar 第二项条件的特别积极因素。
然而，学位本身并不构成认定某人处于有利地位以推进拟议事业的依据。Id. 在结合全部记录进行评估时，申请人未能表明其如 Dhanasar 案所设想的那样处于有利地位以推进其拟议事业。除教育外，我们在确定申请人是否处于有利地位以推进其拟议事业时还考虑多种因素，教育只是可能有助于该认定的众多因素之一。Id. 在 Dhanasar 案中，申请人持有三个高级学位，包括一个博士学位，与其拟议研究相关联，该研究对美国国家安全和竞争力具有重大影响。为确定申请人是否处于有利地位以继续推进其拟议事业，我们还积极考虑了其研究的重要性，该重要性已由证据证实具有同行和政府利益；其在其研究项目中角色的重要性；其研究项目获得政府机构的持续资助；以及其在一所美国大学的职位，她打算在该大学开展其拟议研究工作。Dhanasar, 26 I&N Dec. at 892-93。在此，虽然我们认可申请人的高级学位及其学术背景与拟议研究的总体一致性，但高级学位和发表记录本身不足以证明申请人特别处于有利地位以推进拟议事业。
申请人表示，由于其“在高维时间序列数据分析方面的知识和专业知识”，她受邀担任其领域一本权威期刊的同行评审，迄今已完成两次评审。她强调其学术资历、发表的文章、引用历史、专家意见和支持信、其研究在她所称的权威场所的发表，以及其陈述的未来研究计划。她主张这些成就共同表明她处于有利地位以推进其拟议事业。申请人特别强调其发表记录和引用指标，指出她撰写了 16 篇同行评审期刊文章，包括五篇第一作者和共同第一作者论文以及两篇第一作者摘要。她进一步主张这些作品发表在其领域的顶级期刊上，截至提交时共获得 362 次引用。虽然申请人的出版物已被引用，但引用指标本身并不能决定申请人未来推进拟议事业的能力。在此，记录缺乏证据表明申请人的工作已产生实际应用或影响了学术或行业实践。也没有足够信息表明申请人先前的研究已被实施或影响了其领域。
此外，出版物具有高期刊排名或影响因子这一事实反映的是该出版物的总体引用率。然而，它并不能显示任何特定作者的影响力
3 “USCIS 认为，与拟议事业相关联并与推进关键和新兴技术或其他对竞争力或国家安全重要的 STEM 领域相关的工作相关的 STEM 领域高级学位，尤其是哲学博士（Ph.D.）学位，是第二项条件评估中应与其他证据一并考虑的特别积极因素。”
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或以其他方式证明个人的研究如何代表其领域的成功记录。同样，虽然引用数据可以表明同行认可，但申请人未披露自引或合著者引用的数量，这限制了对影响客观性和广度的评估能力。此外，引用频率（可能包括自引）本质上是定量的，并不揭示引用的原因，这涉及定性分析。
虽然我们同意申请人的观点，即引用、独立咨询意见和推荐信表明其同事和领域同行对其研究有一定程度的兴趣，但仅此证据不足以证明达到使其处于有利地位的兴趣程度或研究成功记录。申请人的引用记录必须与其他定性影响和影响力指标一并权衡。因此，申请人未能证明其发表期刊和文章所获得的引用数量本身反映了在满足 Dhanasar 第二项条件的类似努力中的成功记录。
此外，尽管我们将Dhanasar博士的“出版物及其他引用其作品的已发表材料”列为其提交的文件之一，但我们认定其根据第二项要件处于有利地位的裁定并非基于其引用记录。相反，在我们的先例决定中，我们认定“申请人在其领域内的教育背景、专业知识和经验，其在研究项目中所发挥作用的重要性，以及NASA和AFRL等政府实体持续的关注和资助，使其处于有利地位，能够继续推进其高超音速技术研究这一拟议事业。”Dhanasar, 26 I&N Dec. at 893。
为支持其申请，申请人提交了专家意见书和推荐信，描述了其学术成就、技术技能以及对科学界的贡献。作者们讨论了其先前的研究项目，包括理解昼夜节律机制以及为现实世界时间数据开发现代分析方法。部分作者声明其工作“对于开发支持广泛健康应用的统计模型和分析工具至关重要”。尽管这些信件总体上是支持性的积极因素，但它们并未提供充分、详细且具体的实例，说明申请人的工作如何被采纳、应用于实际场景或改变了其他研究工作的进程。作者们也未提供充分证据证明申请人的研究在其领域内已被广泛接受或使用，而不仅仅是被他人在其已发表作品中引用。
记录中还包括一封来自 的信件，描述了申请人在 公司内的研究能力。I I声称，申请人研究产生的洞见除了推进公司的“战略性财务目标”外，还具有“在更广泛的金融服务和风险管理社区中的更广泛应用和影响力”。该公司进一步声称，其支持积极的“知识共享活动，例如发表研究论文和在知名行业会议上展示研究成果”。该公司还声称，申请人50%的职责“用于与研究相关的任务”。尽管我们认可该信件，但证据并未确立申请人的研究事业独立于其就业。同样不清楚的是，申请人计划在其拟议研究事业上投入多少时间，相对于其作为Amex数据科学高级经理的职责而言。
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申请人确认其事业涉及继续其研究，即“使用AI开发多变量时间模型，以捕捉复杂系统中的交互作用，从而预测高维动态系统中的未来事件，例如基因调控网络和社会经济环境”。然而，申请人未能充分证明其未来研究项目有足够的关注度。例如，记录并未表明她参与了外部资助的研究项目、在受资助项目中担任主要或首席研究员，或为研究项目获得了独立资助。相比之下，在Dhanasar案中，我们注意到申请人获得了对其发挥“重要”作用的研究项目的“持续”政府资助，具体而言，他发起了多项受资助的拨款提案或是其主要拨款联系人，并且在许多拨款中是唯一列出的研究人员。Id. at 893, Fn. 11。在此，提交的证据未能充分证明申请人处于有利地位，能够独立获得资助或领导其拟议事业的推进。
记录表明申请人已开展并发表了研究，但她并未证明这项工作使其处于有利地位，能够推进其拟议的研究事业。尽管我们认识到研究必须以某种方式为知识库增添信息才能被接受发表、展示、资助或获得学术学分，但并非每一个开展了原创研究的个人都会被认定处于有利地位，能够推进其拟议事业。相反，我们审查Dhanasar案中列出的因素，以确定例如个人在实现拟议研究目标方面的进展、在类似努力中的成功记录或在相关方中产生的兴趣是否支持此类认定。Id. at 890。基于我们的重新审查，记录不足以证明申请人处于有利地位，能够推进其拟议事业。因此，在综合考虑记录整体情况后，我们认定申请人未能确立其处于有利地位，能够推进拟议事业。
C. 权衡豁免是否有利
第三项要件要求申请人证明，权衡而言，豁免工作邀请要求及由此豁免劳工证要求将有利于美国。Dhanasar, 26 I&N Dec. at 884。然而，由于申请人未能确立其满足Dhanasar框架的第二项要件，申请人未能表明其符合资格且在其他方面理应获得国家利益豁免，因此我们保留申请人在此问题上的论点。See INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（“法院和机构无需对作出裁决对结果而言并非必要的问题作出认定”）；see also Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 526 n.7 (BIA 2015)（在申请人本不符合资格的情况下，拒绝在上诉中处理替代性问题）。
III. 结论
申请人未能确立其拟议事业的国家重要性，且其不满足Dhanasar分析框架的第一项要件。因此，申请人未能证明其符合资格或理应作为自由裁量事项获得国家利益下的工作邀请和劳工证要求豁免。
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裁定：上诉被驳回。
通知：本决定构成此事的最终决定。提交动议不会推迟决定的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(l)(iv)。非法居留的外国人，或在其他方面不可入境或可被驱逐的外国人，可能通过签发I-862表格（出庭通知）而面临根据该法第240条启动的驱逐程序。该等程序可能导致其被驱逐出美国，并可能使其未来无法获得签证或其他移民福利。
