行政上诉办公室非先例裁决
美国公民及移民服务局
案号：40794662
日期：2026 年 1 月 22 日
对服务中心运营部（SCOPS）裁决的上诉 表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名高级软件工程师，寻求以持有高级学位的专业人士身份获得职业移民第二优先（EB-2）移民分类，并请求豁免该分类所附的工作邀请要求（国家利益豁免）。见《移民与国籍法》（本法）第 203(b)(2) 条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
SCOPS 拒绝了该申请，认定记录未能证明豁免所要求的工作邀请、进而豁免劳工证将符合国家利益。现依据 8 C.F.R. § 103.3 将该事项提交本办公室审理。
申请人负有举证责任，须以优势证据标准证明其符合资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本案问题进行重新审查。Matter of Christa's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
I. 法律
为符合作为基础的 EB-2 签证分类，申请人必须证明其是持有高级学位的专业人士，或在科学、艺术或商业领域具有特殊能力的人士。本法第 203(b)(2)(A) 条。
如果申请人证明其符合作为基础的 EB-2 分类资格，则还必须证明其值得行使裁量权，豁免工作邀请要求，即符合「国家利益」。本法第 203(b)(2)(B)(i) 条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 案指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可以行使裁量权，在申请人证明以下事项时批准国家利益豁免：
拟议工作同时具有实质价值与国家重要性；
该个人有能力推进其拟议工作；以及
整体而言，豁免工作邀请要求将有利于美国。
同上。
II. 分析
申请人拟「开发创新的分布式查询优化技术，以提高大规模地理空间数据处理的效率」。SCOPS 认定申请人符合持有高级学位的专业人士资格。唯一需要确定的问题是，申请人是否证明豁免工作邀请要求、进而豁免劳工证将符合国家利益。基于下述理由，本办公室认定申请人未能依据 Dhanasar 案所确立的分析框架证明其符合国家利益豁免资格。
A. 实质价值与国家重要性
第一项要素——实质价值与国家重要性——聚焦于该个人拟从事的具体工作。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。工作的价值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。同上。
在判断拟议工作是否具有国家重要性时，本办公室考虑其潜在的前瞻性影响。同上。申请人希望继续其研究，即「开发创新的分布式查询优化技术，用于可扩展的高性能数据管理系统，以提高大规模地理空间数据处理的效率，并惠及交通、环境监测和城市规划等行业」，并在同行评审会议上发表原创计算机科学研究成果。SCOPS 认定申请人的拟议工作同时具有实质价值与国家重要性。
基于记录中的证据，本办公室同意 SCOPS 的结论，即申请人与其未来研究相关的拟议工作既具有实质价值，也具有国家重要性。然而，就申请人的拟议工作涉及其在 [已隐去] 担任高级软件工程师的受雇工作而言，本办公室不认为其在 [已隐去] 的工作具有国家重要性，因为记录未显示该工作的效益会产生超出对其雇主利益的更广泛影响。在 Dhanasar 案中，本办公室讨论了教学如何不会以提升至国家重要性的方式更广泛地影响教育领域。Dhanasar at 893。推而广之，仅使申请人雇主受益的活动不会达到国家重要性的水平。
B. 有能力推进拟议工作
第二项要素将焦点从拟议工作转向该个人。同上 at 890。为判断其是否有能力推进拟议工作，本办公室考虑的因素包括但不限于：其在相关或类似工作中的教育背景、技能、知识和成功记录；未来活动的模式或计划；实现拟议工作的任何进展；以及潜在客户、用户、投资者或其他相关实体或个人的兴趣。同上。
在拒绝申请时，SCOPS 认定申请人未能证明其符合国家利益豁免资格，因为其未能证明自己有能力推进拟议工作，也未能证明整体而言豁免工作邀请要求、进而豁免劳工证将有利于美国。在上诉中，申请人主张 SCOPS 适用了「更高且不当的标准」并忽视了所提交的证据。
申请人还援引 Buletini v. INS, 860 F. Supp. 1222, 1226 (E.D. Mich. 1994)，主张 SCOPS 未能考虑所有相关证据，也未能适当审查全部证据。关于本案的证明标准，申请人必须以优势证据证明其满足所寻求利益的每一项资格要求。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 375-76。换言之，申请人必须证明其主张「更可能为真」或「很可能」为真。同上 at 376。为判断申请人是否在优势证据标准下履行了举证责任，本办公室不仅考虑证据的数量，也考虑证据的质量（包括相关性、证明力和可信度）。同上。Buletini 案法院并未否定审查所提交证据质量以判断其是否证明申请人资格这一理念，也未表示 USCIS 若未对每份证据逐一分析即构成滥用裁量权。当 USCIS 对申请给予有理由的考虑并作出充分认定时，无需具体回应申请人提出的每一项主张，也无需回应申请人提交的每一份证据。参见，例如，Villegas Sanchez v. Garland, 990 F.3d 1173, 1183 (9th Cir. 2021)。
申请人称其目前受雇于 [已隐去]，担任高级软件工程师，积极致力于「分布式查询优化和硅独立性计划」。其解释称该职位涉及「研究驱动的工程」，并计划「继续留任该职位以继续」推进其拟议工作。其主张将继续通过实施即时查询编译和代码生成等前沿技术，优化 [已隐去] 平台的独立性和效率，从而提高跨各种平台的查询性能和可扩展性。尽管申请人强调其拟议工作与其受雇工作不同，并确认其提供受雇信息是为了「确认[其]对追求拟议工作的承诺和能力」，但其未提供充分文件详细说明其计划如何在 [已隐去] 职位之外独立开展拟议研究活动。例如，申请人未提供证据证明其已朝着实现拟议工作的具体目标取得进展，也未提供详细计划说明未来研究活动将如何开展。其也未证明对其未来研究项目已建立起充分的兴趣。同样不清楚的是，申请人计划在研究与其作为高级软件工程师的职责之间投入多少时间。本办公室注意到，申请人未提供其雇主的文件以确认其职责的研究性质。记录也缺乏证据证明申请人作为高级软件工程师的日常职责与其拟议研究之间的关联。因此，申请人未能充分解释其如何有能力推进其研究工作。
申请人主张「其教育背景、经验、专业知识、有记录的成功经历、在其领域的影响力以及其未来计划，共同使其有能力推进拟议工作，即开发『创新的分布式查询优化技术，以提高大规模地理空间数据处理的效率』」。其解释称，其在计算机科学领域的博士学位和硕士学位、其在 [已隐去] 的职位，以及其在数据管理、查询优化和数据探索方面的知识和专长，使其经常受邀为该领域的权威期刊和会议进行同行评审。其称迄今已完成四次评审。记录包括申请人的简历、学业成绩单、同行评审期刊和会议文章以及 Google Scholar 引用记录的文件。申请人还提供了引用其已发表作品的文献、独立咨询意见、支持信以及行业报告和文章的证据。尽管本办公室未逐一讨论每份证据，但已审查并考虑了每一份证据。
本办公室认可申请人持有科学、技术、工程或数学（STEM）领域的高级学位，该学位与其拟议工作相关，即开发「用于可持续资源管理和清洁能源的材料」。本办公室进一步认可申请人关于其工作属于关键和新兴技术领域的主张，并认可 STEM 领域进步的重要性以及持有 STEM 高级学位个人的作用。持有 STEM 高级学位的人士，尤其是博士学位持有者，在促进进步方面发挥关键作用，尤其是在对美国竞争力和国家安全至关重要的领域。因此，本办公室同意申请人的观点，即将其与拟议工作相关的 STEM 领域博士学位视为证明第二项 Dhanasar 要素的特别积极因素。
然而，学位本身并不构成判断一个人是否有能力推进拟议工作的依据。同上。结合全部记录评估时，申请人未能证明其如 Dhanasar 案所设想的那样有能力推进其拟议工作。除教育背景外，本办公室在判断申请人是否有能力推进拟议工作时还考虑多种因素，教育背景只是可能有助于该认定的众多因素之一。同上。在 Dhanasar 案中，申请人持有三个高级学位，包括与其拟议研究相关的博士学位，该研究对美国国家安全和竞争力具有重大影响。为判断申请人是否有能力继续推进其拟议工作，本办公室还积极考虑了其研究的重要性——该重要性已由证据证实具有同行和政府兴趣；其在研究项目中的重要角色；其研究项目持续获得政府机构资助；以及其在美国一所大学任职并打算在该校开展拟议研究工作。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 892-93。本案中，尽管本办公室认可申请人的高级学位及其学术背景与拟议研究的总体一致性，但高级学位和发表记录本身不足以证明申请人特别有能力推进拟议工作。
记录包括独立咨询意见和推荐信，称赞申请人在计算机科学、空间数据分析和数据管理系统领域的先进技能。作者描述了其他研究人员如何依赖、利用或基于申请人先前的研究，并将其描述为计算机科学研究界的专家。这些信件还讨论了申请人过去的研究项目及其对可扩展地理空间数据分析等领域的贡献。一位作者称其借鉴了申请人的研究成果以「增强[其]研究」。然而，尽管这些信件语气支持且属积极因素，但普遍缺乏具体、明确的实例，证明申请人的工作如何被采用、应用于实际场景，或除被其他研究人员引用外如何影响其领域。记录也缺乏证据证明申请人的工作已产生实际应用或影响了学术或行业实践。
申请人称其研究已产生五篇同行评审会议文章，其中三篇其为第一作者，这些论文发表在其领域的顶级会议期刊上。其称已在两个高排名同行评审会议上发表，其他研究人员已依赖其工作推进自身研究。其进一步主张其研究已成功完成并通过发表传播，截至提交申请时其工作共获得 35 次引用。申请人强调其关于 [已隐去] 的研究是该领域被引用最多的研究之一，且有一篇文章属于 2021 年发表文章中被引用最多的前 10%。然而，申请人的 Google Scholar 引用记录显示，被引用次数最多的文章将申请人列为第五作者。此外，对于申请人列为第一作者的文章，引用影响有限：2021 年发表的两篇文章共获得五次引用，而 2020 年作为第二作者发表的另一篇文章获得一次引用。此外，申请人在 2023 年和 2024 年发表的第一作者文章未获得任何引用。尽管申请人称其 63% 的引用来自独立研究人员，但其中大多数引用归因于其列为第五作者的文章。此外，为支持申请人在 [已隐去] 的工作而提交的信件未充分说明其在该研究中的具体角色或贡献程度。
SCOPS 指出，申请人提交了 Clarivate Analytics（CA）关于不同研究领域按发表年份的基线引用率和百分位的数据。SCOPS 还强调，来自 CA 的文件警示称「引用频率高度偏斜，许多论文被引用较少，被高度引用的论文相对较少。因此，引用率不应被解释为代表分布的中心趋势。」本办公室同意。尽管申请人在上诉时提交了一封来自 CA 技术支持的信件，称除其他事项外，将 CA 帮助页面解释为「偏斜」一词表示对作者任何形式的不公平对待是不正确的，但出版物具有高期刊排名或影响因子反映的是该出版物的整体引用率。然而，这并不显示任何特定作者的影响力，也不以其他方式证明个人的研究如何代表其领域的成功记录。
尽管本办公室同意申请人的观点，即引用和推荐信表明其同事和同行对其研究有一定程度的兴趣，但仅凭这些证据不足以证明存在使其有能力的兴趣程度或研究成功记录。申请人的引用记录必须与其他影响力和影响力的定性指标一并权衡。因此，申请人未能证明其已发表文章所获引用次数本身反映了类似工作中的成功记录，以满足 Dhanasar 第二项要素。
此外，尽管本办公室将 Dhanasar 博士的「出版物和其他引用其工作的已发表材料」列为其提交的文件之一，但本办公室认定其符合第二项要素并非基于其引用记录。相反，在非先例裁决中，本办公室认定「申请人的教育背景、专业知识和领域经验，其在研究项目中的重要角色，以及 NASA 和 AFRL 等政府实体的持续兴趣和资助，使其有能力继续推进其拟议工作，即高超声速技术研究。」Dhanasar, 26 I&N Dec. at 893。
申请人主张其获得了国家科学基金会、国家食品与农业研究所（NIFA）和 Donald Bren 基金会的资助。记录缺乏充分细节说明申请人在获得国家科学基金会或 Donald Bren 基金会资助方面的特殊角色或职责，其是否为主要奖项获得者或首席研究员。为支持 NIFA 资助的项目，申请人提交了一封来自一位副教授的信件，该副教授是该项目的项目主任之一。作者解释称，申请人在另一位项目主任的监督下参与 NIFA 资助项目，并描述了申请人的贡献。然而，该信件指出，尽管申请人在研究工作中发挥了宝贵作用，但其未被列为首席研究员。因此，尽管记录显示申请人参与了获得资助的项目，但不能认定这些奖项表明其个人价值或其独立推进重大研究工作的能力。相比之下，在 Dhanasar 案中，本办公室注意到申请人获得了「持续」的政府资助，且其在研究项目中发挥了「重要」作用，具体而言，其发起或作为主要奖项联系人参与了多项获资助的拨款提案，并且在许多拨款中是唯一列出的研究人员。同上 at 893, Fn. 11。本案中，尽管申请人参与获资助研究是有利的，但所提交证据不足以证明申请人有能力独立获得资助或领导推进其拟议工作。
记录显示申请人已开展并发表研究，但其未证明该工作使其有能力推进其拟议研究。尽管本办公室认可研究必须以某种方式为知识库增添信息才能被接受发表、展示、资助或获得学术学分，但并非每个开展原创研究的人都会被认定有能力推进其拟议工作。相反，本办公室审查 Dhanasar 案所列因素，以判断例如该个人在实现拟议研究目标方面的进展、在类似工作中的成功记录，或在相关方中产生的兴趣是否支持该认定。同上 at 890。综合考虑全部记录，申请人未能充分证明其过去的发表和目前的受雇工作将使其能够继续推进记录中所述的拟议研究。因此，本办公室认定申请人未能证明其有能力推进拟议工作。
C. 整体而言豁免是否有利
第三项要素要求申请人证明，整体而言，豁免工作邀请要求、进而豁免劳工证将有利于美国。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884。然而，由于申请人未能证明其满足 Dhanasar 框架的第二项要素，申请人未能证明其符合资格或以其他方式值得获得国家利益豁免，因此本办公室对申请人关于该问题的论点不予处理。参见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（「法院和机构无需对作出其结论所不必需的问题作出认定」）；另见 Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 526 n.7 (BIA 2015)（在申请人本不符合资格的情况下，拒绝在上诉中处理替代性问题）。
III. 结论
由于申请人未能满足 Dhanasar 分析框架所要求的第二项要素，本办公室认定其未能证明其符合资格或以其他方式值得行使裁量权获得国家利益豁免。
裁定：
上诉驳回。
通知：本裁决构成该事项的最终决定。提交动议不会推迟裁决的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留或本属不可入境或可被驱逐的外国人，可能因签发 I-862 表格（出庭通知）而依据本法第 240 条被启动驱逐程序。该程序可能导致其被驱逐出美国，并可能使其未来无法获得签证或其他移民利益。
