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美国公民及移民服务局行政上诉办公室非先例决定
关于K-G-有限责任公司案 日期：2019年1月23日
对佛蒙特服务中心决定的上诉
I 申请：表格I-129，非移民工作者申请
申请人拥有一家汽车护理中心特许经营权并投资其他业务，寻求根据L-1A非移民跨国公司调派人员分类继续受益人的临时雇佣，担任其总裁。1 《移民与国籍法》（该法）第101(a)(15)(L)条，8 U.S.C. § 1101(a)(15)(L)。L-1A分类允许公司或其他法律实体（包括其关联公司或子公司）将符合条件的外国雇员临时调派至美国，从事管理或行政职务。
佛蒙特服务中心审理主任否决了该申请，认定记录未能按要求证明申请人将在美国以管理或行政职务雇佣受益人。
此事现因上诉而由本办公室审理。申请人在上诉中主张，审理主任错误地忽视了“关键实质性证据”，并对特许经营的运营作出了无根据的假设。
经重新审查（de novo review），我们将驳回上诉。
I. 法律框架
为确立L-1A非移民签证分类的资格，符合条件的组织必须在受益人申请入境美国之前的三年内，以管理或行政职务连续雇佣受益人一年。8 C.F.R. § 214.2(l)(1)(v)(B)。此外，受益人必须寻求临时进入美国，以管理或行政职务继续向同一雇主或其子公司或关联公司提供服务。同上。
申请人此前曾代表受益人提交了一份“新办公室”申请，该申请获批，有效期为2016年9月1日至2017年8月31日。“新办公室”是指通过母公司、分公司、关联公司或子公司在美国开展业务不足一年的组织。8 C.F.R. § 214.2(l)(1)(ii)(F)。8 C.F.R. § 214.2(l)(3)(v)(C)的规定允许“新办公室”运营在申请获批之日起一年内支持行政或管理职位。
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寻求延长涉及新办公室的L-1A申请的申请人必须提交：受益人在过去一年内及在延长的申请下的职责声明；描述新运营机构人员配备及所持职位数量和类型的证据；其财务状况的证据；其在过去一年内一直开展业务的证据；以及其与受益人的外国雇主保持符合条件关系的证据。8 C.F.R. § 214.2(l)(14)(ii)。
II. 以行政职务在美国就业
审理主任基于以下认定否决了申请：申请人未能证明其将在延长的申请下以管理或行政职务雇佣受益人。申请人明确表示其寻求以行政职务雇佣受益人，因此我们无需讨论管理职务的要求。
“行政职务”是指在组织内的一种指派，其中雇员主要指导组织或组织的主要组成部分或职能的管理；确立组织、组成部分或职能的目标和政策；在自由裁量决策中行使广泛的自主权；并且仅接受组织更高级别行政人员、董事会或股东的普遍监督或指导。该法第101(a)(44)(B)条。
基于行政职务的法定定义，申请人必须首先证明受益人将履行某些高级别职责。Champion World, Inc. v. INS, 940 F.2d 1533（第九巡回法院，1991年）（未出版的目录决定）。其次，申请人必须证明受益人将主要从事行政职责，而非与申请人的其他雇员一起从事普通运营活动。参见Family Inc. v. USCIS, 469 F.3d 1313, 1316（第九巡回法院，2006年）；Champion World, 940 F.2d 1533。
在否决决定中，审理主任援引了职位描述的模糊性、人员配备不足，以及缺乏证据证明申请人在提交延长申请时正在开展任何业务活动。由于第三个因素具有决定性，我们无需详细讨论人员配备和职位描述。
在申请表格上，“业务类型”一栏，申请人将自己描述为拥有五名员工的“投资业务和汽车服务公司”。除2017年4月购买的特许经营权外，申请人表示其还确定了其他商业机会，包括2017年3月收购“一家在线股票交易和教育平台”的三分之一股权；“就收购一家零售店50%股权进行谈判”；以及“就收购一家特许经营权进行积极讨论”。在后来的提交材料中，申请人还确定了更多此类 ventures 以及房地产投资。然而，当申请人于2017年8月提交延长申请时，这些其他商业 ventures 并非同时（1）已运营且（2）处于受益人的行政控制之下。申请人必须在提交时确立资格。
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参见8 C.F.R. § 103.2(b)(1)。在“新办公室”申请的初始提交中，我们可以考虑一些近期增长计划，但在随后延长该申请的提交中则不能。
在提交时，申请人尚未购买或业务的任何权益。申请人此前已于2017年3月收购了[已隐去]的少数股权，但申请人未确立或主张其对该业务拥有控制权。（在后来的提交材料中，申请人描述了其购买额外股权以确保控制性权益的未来计划。）没有控制权的部分所有权不能确立[已隐去]与受益人的外国雇主之间所需的符合条件关系。2
特许经营权是申请人在提交申请时拥有并控制的唯一业务。在随申请提交的一封信中，申请人表示其于2017年4月购买了该特许经营权，但“该特许经营权的运营……已被严重延迟”，原因包括“特许经营权方就人员要求、招聘规程及其他高度详细的场地和设备规格所提供的严格要求”。2017年12月（提交日期后数月）的后续通信表明，该特许经营权因“各种意外延迟和复杂情况”仍未开业。
在提交时，申请人雇佣了四名从属于受益人的员工：
- 总经理
- 经理
- 客户服务助理
- 助理及行政支持
这些下属的职位描述侧重于一旦业务运营后他们将做什么。这些描述并未表明员工在提交时从事支持已运营业务的工作。
申请人还表示计划雇佣更多机械师，并提供了“将在未来几周内雇佣”的一名首席机械师和一名运营/服务经理的姓名。然而，在提交时，这些职位空缺且从未被填补。当申请人提交申请时，其特许经营权没有在职机械师，因此无法提供汽车服务。
2 所有权和控制权共同决定美国与外国实体之间是否存在符合条件的关系。参见，例如，Matter of Church Scientology Int'l, 19 I&N Dec. 593（专员1988年）；Matter of Siemens Med. Sys., Inc., 19 I&N Dec. 362（专员1986年）；Matter of Hughes, 18 I&N Dec. 289（专员1982年）。所有权是指对实体资产的直接或间接合法占有权，具有完全的控制权力和权限；控制是指指导实体的设立、管理和运营的直接或间接合法权利和权限。Matter of Church Scientology Int'l, 19 I&N Dec. 第595页。
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申请人请求审理主任“考虑公司收购活动的更大图景”，而非“仅通过特许经营运营的视角评估受益人当前和拟议的行政职责”。然而，在提交时，申请人并未拥有任何其他业务的控股权。
尽管在提交申请时该特许经营店尚未开业，但申请人主张其人员配置足以满足“一家已经从事识别和收购各类商业创业项目和活跃投资事业组合的投资公司”的需要。一家仅从事收购的公司“尚未从事常规、系统且持续的商品或服务提供（或两者兼有）”。申请人称其“基础和宗旨……是寻找多家企业进行收购；运营并产生利润”。在提交申请时，申请人已开始收购企业，但尚未运营这些企业或产生利润。申请人未证明其人员配置足以满足创收活动（例如提供汽车维修服务）的需要。
当新企业首次设立并开始运营时，法规认可负责搭建运营的指定高管将从事各种通常不由高管或管理级别员工执行的基层活动，且往往在第一年无法履行全部高管职责。“新办公室”法规允许新设立的申请人有一年时间发展到能够支持受益人受雇于主要高管职位的程度。
因此，如果申请人表示受益人将来美国开设“新办公室”，则必须证明其已准备好在获批后立即开始经营，从而能够在一年期限内支持一名高管。该证据应表明存在一种现实的预期，即企业将取得成功并迅速扩张，从发展阶段迈向全面运营，届时将实际需要一名主要履行合格职责的高管。参见一般性规定 8 C.F.R. § 214.2(1)(3)(v)。
在这一初始一年期之后，寻求延长申请的申请人必须证明新办公室正在经营。参见 8 C.F.R. § 214.2(1)(7)(i)(A)(3) 和 (14)(ii)(B)。申请人必须在提交申请时满足所有资格要求。因此，本程序中的申请人除非能够证明其在2017年8月提交延期申请时已经从事常规、系统且持续的商品或服务提供，否则不能确立延期资格。
申请人在其介绍性陈述中声称“美国公司一直持续从事活跃业务”，但信中描述的活动涉及开展业务的准备工作，而非实际开展业务。申请人承认“业务部分尚未全面投入运营”，但申请人主张该业务“正在进行最后的装修”，并预计“在未来几周内开业提供活跃服务”。申请人称其已完成“设施购置、建设
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以及……人员的招聘和雇用”，但这些准备活动均不构成常规、系统且持续的商品或服务提供。
在否决通知中，审理主任指出“在提交本申请时，该中心似乎尚未开业”。在上诉中，申请人未对该结论提出异议。相反，申请人请求审理主任“仅批准延期一年”，即新办公室所获批的期限，而非最初请求的三年。新办公室申请比其他L-1A非移民申请适用更为宽松的要求。对于为特定申请人工作的特定受益人，法规明确规定在这些“新办公室”条件下仅提供一年的L-1A身份。在该一年之后，只有当申请人按法规对该术语的定义正在经营时，才能获得申请延期。8 C.F.R. § 214.2(1)(7)(i)(A)(3)。新办公室身份取决于在一年内朝着全面建立正常运营企业所取得的进展。如果在该年结束时，新办公室未取得该进展，则该缺陷构成终止该移民福利的理由，而非延长该福利的理由。
由于申请人在2017年8月尚未开展业务，在“新办公室”条件下满一年后，其在提交申请时并未准备好以高管身份雇用受益人。
申请人主张受益人“还将继续在[母公司]于印度的运营中及就其行使重大高管权力”。然而，申请人未证明该外国实体在美国开展任何业务，也未证明申请人的日常运营与其外国母公司之间存在任何活跃、功能性的联系。受益人对一家不在美国开展业务的外国公司所主张的高管权力不能作为L-1A非移民身份的依据。
III. 结论
申请人在其作为新办公室的一年结束时尚未开展业务，因此其在提交本申请时尚未雇用或准备好以高管身份雇用受益人。
裁定：上诉被驳回。
引用为 Matter of K-G-. LLC, ID# 1944551 (AAO Jan. 23, 2019)
