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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：7094608 日期：2020年1月23日
对加利福尼亚服务中心决定的上诉
表格I-129，非移民工作者申请（L-1A）
申请人自述为一家美元价值零售商店，寻求根据L-1A非移民公司内部调职者分类，在其新办公室1临时雇用受益人担任零售采购员。移民与国籍法（本法）第101(a)(15)(L)条，8 U.S.C. § 1101(a)(15)(L)。
加利福尼亚服务中心审理主任以多项理由驳回了申请，认定申请人未能按要求证明：1）其与受益人的外国雇主具有合格关系；2）受益人在国外受雇担任管理或行政职务；以及3）受益人将在一年内在美国受雇担任管理或行政职务。
在上诉中，申请人主张所提交的证据表明其与外国雇主由同一人拥有和控制；因此，二者具有合格关系。申请人进一步主张受益人符合国外职能经理的资格。最后，申请人表示受益人将主要在美国从事管理职责。
在本程序中，申请人负有证明其符合所请求福利资格的责任。本法第291条，8 U.S.C. § 1361。经重新审查，我们将驳回上诉。
一、法律框架
在涉及新办公室的申请中，要确立L-1A非移民签证分类的资格，合格组织必须在受益人申请进入美国之前的三年内，以管理或行政身份连续雇用受益人一年。8 C.F.R. § 214.2(l)(3)(v)(B)。此外，受益人必须寻求
1 “新办公室”一词指在美国经营业务不足一年的组织。8 C.F.R. § 214.2(l)(1)(ii)(F)。8 C.F.R. § 214.2(l)(3)(v)(C)的规定允许“新办公室”运营在申请获批之日起不超过一年内支持行政或管理职位。
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临时进入美国，以管理或行政身份继续向同一雇主或其子公司或关联公司提供服务。同上。
申请人必须提交证据，证明新办公室将能够在一年内支持管理或行政职位。该证据必须确立申请人已获得足够的实体场所容纳其运营，并披露该实体的拟议性质和范围、其组织结构、其财务目标以及美国投资的规模。一般参见8 C.F.R. § 214.2(l)(3)(v)。
二、合格关系
我们将处理的第一个问题是，申请人是否证明其与受益人的前外国雇主具有合格关系。
要确立“合格关系”，申请人必须表明受益人的外国雇主与拟议的美国雇主是同一雇主（即一个实体拥有“分支”办公室），或作为“母子公司”或“关联公司”相关联。参见本法第101(a)(15)(L)条；另参见8 C.F.R. § 214.2(l)(1)(ii)（提供“母公司”、“分支”、“子公司”和“关联公司”等术语的定义）。法规和判例法确认，所有权和控制权是确定美国与外国实体之间是否存在合格关系时必须审查的因素。参见，例如，Matter of Church Scientology Int'l, 19 I&N Dec. 593 (Comm'r 1988)；Matter of Siemens Med. Sys., Inc., 19 I&N Dec. 362 (Comm'r 1986)；Matter of Hughes, 18 I&N Dec. 289 (Comm'r 1982)。所有权指对实体资产拥有直接或间接的法定占有权，并具有完全权力和授权进行控制；控制指直接或间接的法定权利和授权，以指导实体的设立、管理和运营。Matter of Church Scientology Int'l, 19 I&N Dec. at 595。
作为初步事项，申请人尚未确立其所有权，而这是证明合格关系所必需的。在表格I-129的L分类补充表第1部分第9项和第10项中，申请人称其与外国雇主均为子公司，且均由[已隐去]100%拥有。然而，在回应审理主任的证据请求（RFE）时，申请人称“[已隐去]完全拥有外国公司和美国公司。”然而在同一封信中，申请人表示其公司章程由两方签署，[已隐去]及其副总裁；并称“每一方声明对美国实体享有50%的权益。”在上诉中，申请人再次提出这些相互矛盾的所有权主张；即同时称申请人由[已隐去]全资拥有，以及其仅与副总裁共同拥有50%。关于申请人所有权的相互矛盾的陈述，使其实际所有权存在重大不确定性。申请人必须以独立、客观的证据解决记录中的差异，指明真相所在。Matter of Ho, 19 I&N Dec. 582, 591-92 (BIA 1988)。
此外，申请人提交的支持性文件不足以证实其所有权。作为申请人所主张合格关系的一般证据，申请人必须提交支持性文件以证明其所有权。该证据将包括股票证书、公司股票证书台账、股票证书登记册、公司章程以及相关年度股东大会的会议记录。必须审查该证据，以确定已发行股份的总数、向股东发行的确切数量以及随后的百分比
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所有权及其对公司控制的影响。此外，申请公司必须披露与股份投票、利润分配、子公司的管理和指导以及影响实体控制的任何其他因素有关的所有协议。参见Matter of Siemens Med. Sys., Inc., 19 I&N Dec. at 365。
申请人未提交任何支持性文件以确立其所有权；例如，它未提供股票证书、股票台账、公司章程、股东会议记录、已支付股票对价的证据或其他此类证据以明确证明其所有权。申请人仅提供了其公司章程，由其声称的所有人[已隐去]和另外两方签署。然而，公司章程并未明确载明申请人的所有权，也未表明公司股份发行给了谁。事实上，申请人通过称“私人股票的发行也因此取决于业务是否开始运营”以及“未来有计划向所有者发行私人股票”，使其所有权问题更加不确定。该陈述似乎反映截至申请提交之日，未向任何所有者发行申请人股份，这对其所有权和作为合格实体的地位留下了重大疑问。我们认识到申请人称其非上市公司且未在美国证券交易委员会（SEC）注册；然而这并不能解释为何缺乏其所有权或向所有者发行股份的证据。因此，由于申请人未充分确立其所有权，它未能证明其与外国雇主具有合格关系。
此外，申请人未提交证据以证明外国雇主的所有权。申请人在回应审理主任的RFE时称，外国雇主“是一家独资企业……因此，没有公司章程或证券交易委员会表格。”申请人表示“机构或独资企业仅需在[已隐去]工商部注册。”我们指出，申请人负有证明其与外国雇主共同所有权的责任；然而，它未提供任何支持性文件以确立外国雇主的所有权。事实上，其关于外国雇主缺乏所有权的陈述，使外国雇主是否为合格组织存在不确定性。基于这一额外理由，申请人未确立其与外国雇主之间的合格关系。
上诉必须被驳回，因为申请人未证明其与外国雇主之间存在合格关系。
三、国外管理身份雇用
如我们已讨论的，审理主任还驳回了申请，认定申请人未证明受益人在国外受雇担任管理或行政职务。由于上述不合格认定的决定性效力，我们将仅简要讨论受益人在国外是否以管理或行政身份行事。申请人不主张受益人在国外受雇担任行政职务。因此，我们将分析限于受益人是否受雇担任管理职务。
审理主任基于这些理由驳回申请，认定受益人的境外职责似乎包含不符合资格的运营性任务，并指出申请人未说明
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她将投入多少时间于这些不符合资格的职责。审理主任还指出，境外组织架构图显示受益人将没有下属；因此，无人可以替她分担履行上述不符合资格的任务。在上诉中，申请人主张受益人符合职能经理的资格。
“职能经理”一词通常适用于受益人并不监督或控制下属员工的工作，而是主要负责管理组织内某一“基本职能”的情形。参见该法第101(a)(44)(A)(ii)条。如果申请人主张受益人正在管理某一基本职能，则必须清楚描述在管理该基本职能中所履行的职责。此外，申请人必须证明：“(1) 该职能是一项明确界定的活动；(2) 该职能是‘基本的’，即对组织而言是核心的；(3) 受益人主要是管理而非履行该职能；(4) 受益人将在组织层级中或就所管理的职能而言处于高级别；以及(5) 受益人将对职能的日常运营行使自由裁量权。” Matter of G- Inc., Adopted Decision 2017-05 (AAO Nov. 8, 2017)。
正如审理主任所指出的，申请人未能证明受益人符合职能经理的资格，因为她的职责表明她主要从事不符合资格的运营性职责；或者更具体地说，是在履行其职能而非管理该职能。例如，受益人的境外职责描述包含多项日常运营任务，包括她进行现场安全检查、记录工作场所危险、保存这些事项的记录、为管理人员编制统计数据、制作管理报告和通讯、确保设备的安全安装、调查工作场所的事故和伤害，以及提供与安全相关的教育项目。事实上，境外组织架构图显示受益人向一名健康与安全经理汇报，而其职位为健康与安全官。因此，最可能的情况是受益人正在履行健康与安全职能的所有不符合资格的运营性任务，而健康与安全经理则监督该职能。
受益人是否为管理性雇员，取决于申请人是否已履行其举证责任，证明其职责“主要”是管理性的。参见该法第101(a)(44)(A)条。在此，申请人未记录受益人的职责中管理性职能占多大比例、不符合资格的职能占多大比例。申请人将受益人的职责列为既包括管理性任务也包括行政或运营性任务，但未量化她花在这些不同职责上的时间。因此，我们无法确定受益人是否主要履行管理者的职责。参见 IKEA US, Inc. v. US. Dept. of Justice, 48 F. Supp. 2d 22, 24 (D.D.C. 1999)。总之，提交的证据表明，受益人更可能是在履行其声称的职能，而非管理该职能。
因此，申请人未能证明受益人在境外以管理身份行事。
四、在美国以管理身份受雇
我们将处理的最后一个问题是，申请人是否证明受益人将在申请获批后一年内在美国以管理或行政身份受雇。
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同样，由于上述不合格认定的决定性效力，我们仅简要处理此问题。
在驳回申请时，审理主任指出受益人将在申请人计划中的一元店担任“零售采购员”，并认定她在该职位上很可能主要从事不符合资格的运营性职责。此外，审理主任指出存在相互矛盾的招聘计划，包括预计的美国组织架构图中所提供的计划与已提交商业计划中所反映的计划之间的差异。最后，审理主任表示，申请人未提交法规所要求的境外雇主对新办公室投资的充分证据。
在上诉中，申请人几乎未采取任何措施来克服审理主任基于此理由驳回申请的依据。为在运营第一年符合L-1非移民分类资格，法规要求申请人披露拟议的业务性质和美国投资规模，并证明拟议企业将在申请获批后一年内支持一个管理职位。参见 8 C.F.R. § 214.2(l)(3)(v)(C)。该证据应表明一种现实预期，即企业将取得成功并在从发展阶段迈向全面运营时迅速扩张，届时将实际需要一名主要履行符合资格职责的管理者。
首先，申请人未在上诉中处理其提交的、审理主任在驳回时强调的相互矛盾的招聘计划。因此，其第一年计划并不明确；进而，这些计划是否可能使新办公室发展到必要程度，以在一年内支持受益人担任管理身份，也不明确。此外，申请人为受益人在其拟议职位（零售采购员）中列出了若干明显不符合资格的运营性任务，例如实施销售点和视频监控系统、建立现金处理程序以及履行产品采购和库存职责。申请人未充分阐明受益人将如何在一年内主要摆脱履行这些不符合资格的运营性任务；事实上，其在上诉中只是进一步强调了这些不符合资格的职责。
最后，申请人未证明法规所要求的境外雇主对美国新企业的投资。在上诉中，申请人令人质疑地表示，其仅在新企业中投入了“有限资金”用于银行账户、租赁、许可证和基本用品；但指出“合伙人将在受益人能够在美国工作时提供未来资金”。然而，没有关于这些所提及的“合伙人”的信息、他们将投资多少、成功启动业务需要多少投资，或任何支持性文件以证实有足够资金可供投资。基于这些理由，申请人未能证明拟议新办公室的美国投资规模。参见 8 C.F.R. § 214.2(l)(3)(v)(C)。
基于上述理由，申请人未能证明受益人将在第一年内以管理身份行事。
五、结论
上诉必须被驳回，因为申请人未能证明：1) 其与受益人的境外雇主具有符合资格的关系；2) 受益人在境外以管理或
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行政身份受雇；或3) 受益人将在一年内在美国以管理或行政身份受雇。
命令：上诉被驳回。
