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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案卷编号：40794654 日期：2026年1月23日
对服务中心运营处（SCOPS）决定的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名研发工程师，寻求以持有高级学位的专业人士身份获得职业移民第二优先（EB-2）移民分类，并寻求对该分类所附工作要求（job offer requirement）的国家利益豁免。见《移民与国籍法》（本法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
SCOPS 驳回了该申请，认定记录未能证明豁免所要求的工作邀请、进而豁免劳工证将符合国家利益。本事项现依据 8 C.F.R. § 103.3 提交本办公室进行上诉审查。
申请人负有举证责任，须以优势证据证明其符合资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本事项中的问题重新审查（de novo）。Matter of Christa's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
一、法律
为符合基础 EB-2 签证分类的资格，申请人必须证明其为持有高级学位的专业人士，或在科学、艺术或商业领域具有特殊能力（exceptional ability）的个人。本法第203(b)(2)(A)条。
如果申请人确立了基础 EB-2 分类的资格，则其必须进而证明其值得获得对工作要求“符合国家利益”的酌情豁免。本法第203(b)(2)(B)(i)条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可酌情1授予国家利益豁免，如果申请人证明：
- 拟议事业（proposed endeavor）既具有实质价值（substantial merit）又具有国家重要性（national importance）；
- 该个人处于有利地位（well-positioned）以推进其拟议事业；以及
1 见 Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（与第三、第九、第十一及哥伦比亚特区巡回上诉法院一致，认定 USCIS 授予或拒绝国家利益豁免的决定本质上属于酌情性质）。
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- 综合权衡，豁免工作要求将有利于美国。
同上。
二、分析
申请人拟“开发最先进的材料科学方法，以大幅提高高性能纺织品的耐久性和防护能力”。SCOPS 认定申请人符合持有高级学位的专业人士资格。2 唯一需要裁定的问题是，申请人是否已证明豁免工作要求、进而豁免劳工证将符合国家利益。基于下述理由，本办公室认定申请人未能依据 Dhanasar 所确立的分析框架证明其符合国家利益豁免的资格。 A. 实质价值与国家重要性
第一项要件——实质价值与国家重要性——聚焦于该个人拟从事的具体事业。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。该事业的价值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。同上。
在确定拟议事业是否具有国家重要性时，本办公室考虑其潜在的前瞻性影响。同上。申请人寻求继续其研究，开发“具有超疏水性和自愈合性的高质量纺织材料，以提高材料在多样环境条件下的性能、耐久性和恢复力”，并在同行评审期刊和会议上发表原创功能性纺织品研究。SCOPS 认定申请人的拟议事业既具有实质价值又具有国家重要性。
基于记录中的证据，本办公室同意 SCOPS 的结论，即申请人与其前瞻性研究相关的拟议事业既具有实质价值又具有国家重要性。然而，就申请人的拟议事业涉及其未来就业而言，本办公室不同意该就业具有国家重要性。在 Dhanasar 中，本办公室讨论了教学如何不会以提升至国家重要性的方式更广泛地影响教育领域。同上，第893页。推而广之，仅有利于申请人雇主的活动不会提升至国家重要性的水平。
B. 处于有利地位以推进拟议事业
第二项要件将焦点从拟议事业转向该个人。同上，第890页。为确定其是否处于有利地位以推进拟议事业，本办公室考虑以下因素，包括但不限于：其教育背景、技能、知识及在相关或类似工作中的成功记录；未来活动的模式或计划；实现拟议事业的任何进展；以及潜在客户、用户、投资者或其他相关实体或个人的兴趣。同上。
2 申请人于2019年在韩国获得纺织品、商品营销与时装设计硕士学位。__________________________。
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在驳回申请时，SCOPS 认定申请人未能证明其符合国家利益豁免的资格，因为其未能证明自己处于有利地位以推进拟议事业，且综合权衡，豁免工作要求、进而豁免劳工证将有利于美国。在上诉中，申请人主张 SCOPS 滥用其酌情权，未能依据正确的证明标准妥善评估所提交的证据，并使申请人经历了“完全不公平的审查程序”。
申请人还援引 Buletini v. INS, 860 F. Supp. 1222, 1226 (E.D. Mich. 1994)，主张 SCOPS 未能考虑所有相关证据并妥善审查全部证据。关于本事项的证明标准，申请人必须以优势证据证明其满足所寻求福利的每一项资格要求。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 375-76。换言之，申请人必须表明其所主张的为“更可能而非不可能”或“很可能”属实。同上，第376页。为确定申请人是否在优势证据标准下履行了其举证责任，本办公室不仅考虑证据的数量，还考虑证据的质量（包括相关性、证明力和可信度）。同上。Buletini 案法院并未否定审查所提交证据质量以确定其是否确立申请人资格这一概念，也未表明 USCIS 若未对每项证据逐一分析即属滥用酌情权。当 USCIS 对申请给予有理由的考量并作出充分认定时，其无需具体回应申请人提出的每一项主张，也无需回应申请人提交的每一项证据。见，例如，Villegas Sanchez v. Garland, 990 F.3d 1173, 1183 (9th Cir. 2021)。
申请人主张，优势证据证明其具备“在相关或类似工作中展示其处于有利地位以推进拟议事业的教育背景、技能、知识和成功记录”。其解释称，其在纺织品、商品营销与时装设计方面的硕士学位使其得以在纺织品和材料科学领域工作，包括在多家公司担任生产工程师和材料工程师。记录包括申请人的简历、学业成绩单、同行评审期刊文章和 Google Scholar 引用记录等文件。申请人还提供了引用其已发表作品的文献、独立咨询意见、支持信以及相关行业报告和文章的证明材料。尽管本办公室未逐一讨论每一项证据，但已审查并考虑了每一项证据。
申请人坚持认为其具备推进拟议事业所需的教育背景、技能和知识。本办公室认可申请人持有科学、技术、工程或数学（STEM）领域的高级学位，该学位与其拟议工作相关，即开发“用于纺织品表征和生命周期评估的最先进材料科学方法，以大幅提高高性能纺织品的耐久性和防护能力”。本办公室进一步认可申请人关于其工作属于关键和新兴技术领域的主张，并认可 STEM 领域进步的重要性以及持有 STEM 高级学位个人的作用。见 generally 6 USCIS Policy Manual at F.5(D)(2), https://www.uscis.gov/policymanual。因此，本办公室同意申请人的观点，即本办公室认为其与拟议事业相关的 STEM 领域硕士学位是确立 Dhanasar 第二项要件的特别积极因素。
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然而，学位本身并不构成认定某人处于有利地位以推进拟议事业的依据。Id. 结合案卷记录进行评价时，申请人未能证明其如Dhanasar案所设想的那样处于有利地位以推进其拟议事业。除教育背景外，我们在判断申请人是否处于有利地位以推进其拟议事业时会考量多种因素，而教育背景只是可能促成该认定的众多因素之一。Id. 在Dhanasar案中，申请人持有三个高级学位，包括一个博士学位，这些学位与其拟议研究相关，而该研究对美国国家安全和竞争力具有重大影响。为判断该申请人是否处于有利地位以继续推进其拟议事业，我们还 favorable 考量了其研究的重要性——该重要性已由证据证实具有同行和政府方面的关注；其在其研究项目中所起角色的重要性；其研究项目获得政府机构持续资助；以及其在一所美国大学担任的职位，他打算在该大学开展其拟议研究工作。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 892-93. 在此，尽管我们认可申请人的高级学位以及其学术背景与拟议研究的总体契合性，但高级学位和发表记录本身并不足以证明申请人特别处于有利地位以推进拟议事业。
案卷包括独立咨询意见和推荐信，这些意见和信件称赞申请人作为材料开发人员和染色师的专业技能，并认可其对功能性纺织品研究领域的贡献。具体而言，作者们描述了申请人此前在超疏水纺织品方面的研究项目，包括其利用十八胺和十六烷基三甲氧基硅烷作为疏水剂制备超疏水棉表面的工作。作者们进一步指出，其他研究人员认为申请人的发现“关键且具有突破性”，使用了其研究、引用了其研究，并在推进纺织品研究时依赖其研究。然而，尽管这些信件语气支持且属于积极因素，但它们普遍缺乏具体而明确的实例，以证明申请人的工作如何被采用、在实际环境中应用或改变了其他研究工作的方向。案卷也缺乏证据证明申请人的工作已产生现实应用或影响了学术或行业实践。此外，除被其他研究人员的工作引用外，没有充分信息表明申请人此前的研究已被实施或影响了其领域。
申请人主张其研究已产生两篇第一作者同行评审期刊文章，且这些论文已发表在其领域内的顶级期刊上，I I 和l I 他表示，在提交申请时，其共获得24次引用。申请人还主张，其在提交申请时累积的引用次数多于Dhanasar博士。尽管引用数据可以表明同行认可，但申请人未充分解释自引或合著者引用的数量，这限制了对影响客观性和广度的评估能力。此外，引用频率（可能包括自引）在性质上是定量的，并不揭示引用的原因，而后者涉及定性分析。而且，某出版物具有高期刊排名或影响因子反映的是该出版物的总体引用率。然而，这并不显示任何特定作者的影响力，也不以其他方式证明某个人的研究如何代表其领域内的成功记录。
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尽管我们同意申请人的观点，即引用和推荐信表明其同事和领域内同行对其研究有一定程度的兴趣，但仅凭该证据不足以证明存在使其处于有利地位的兴趣程度或研究成功记录。申请人的引用记录必须与其他影响力和影响力的定性指标一并权衡。因此，申请人未能证明其已发表文章所获引用次数本身即反映了在类似努力中取得成功的记录，以满足Dhanasar第二项要件。
此外，尽管我们将Dhanasar博士的“出版物及其他引用其工作的已发表材料”列为其提交的文件之一，但我们根据第二项要件认定其处于有利地位并非基于其引用记录。相反，在我们的先例决定中，我们认定“[该]申请人的教育背景、专业知识和在其领域的经验、其在研究项目中所起角色的重要性，以及政府实体（如NASA和AFRL）的持续关注和资助，使其处于有利地位，能够继续推进其拟议的高超音速技术研究事业。”Dhanasar, 26 I&N Dec. at 893.
申请人主张其此前研究获得了韩国国家研究基金会和~---------~的资助。然而，案卷缺乏关于申请人在获取这些资金方面的特殊角色或职责的充分细节，包括其是否为主要受资助人或主要研究者。同样，尚不清楚申请人如何从.__ __________.获得研究资金，以及该资助是作为其雇佣的一部分授予还是仅用于内部研究项目。此外，尽管案卷显示申请人参与了获得资助的项目，但若无关于其对资助过程贡献的明确文件记录，则不能认定这些资助表明其个人功绩或其独立推进重大研究事业的能力。相比之下，在Dhanasar案中，我们注意到该申请人获得了对其发挥“重要”作用的研究项目的“持续”政府资助，具体而言，其在若干获资助的拨款提案中发起或担任主要资助联系人，并且在许多资助中列为唯一研究人员。Id. at 893, Fn. 11. 在此，尽管申请人参与获资助研究属于有利因素，但提交的证据不足以证明申请人处于有利地位，能够独立获得资助或领导推进其拟议事业。
在初始申请中，申请人表示其打算在~------~或类似雇主处谋求研究和材料开发工程师职位。在回应SCOPS的证据要求时，申请人表示其计划设计“先进军服”，以“确保士兵在极端和困难环境条件下的保护与安全”。他进一步解释称，为推进这些研究目标，其将获得“学术机构、国家实验室（如 ）或联邦支持组织（如 ）的研究型职位”。然而，申请人未提供来自~------~学术机构或任何国家实验室的雇佣要约证据。此外，尽管申请人表示其将寻求与学术机构的合作研究角色并申请研究项目，但案卷未包含证明有机构有兴趣向其提供研究职位的文件。申请人目前没有此类职位这一事实，不利于证明其未来活动的具体模式或计划，也不利于证明其实现该事业的进展。申请人寻求对职位要求给予国家利益豁免。
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因此，雇佣要约并非批准的要求，我们也不会在分析证据时将缺乏工作要约视为负面因素，这取决于案件的具体情况。
然而，在本案中，申请人自己所述推进其事业的意图要求有雇佣要约，而其未提供追求该雇佣或为实现雇佣采取任何具体步骤的文件证据。相比之下，Matter of Dhanasar案中的申请人已受雇为一所大学的博士后研究助理，正在该大学开展与其拟议事业相关的研究与开发，并打算继续这样做。Id. at 891. 尽管工作要约或资金的存在并非具体要求，但我们并不排除将缺乏此类证据作为本分析中的一个因素加以考量，特别是考虑到资金对申请人以研究为基础的事业至关重要。Id. at 890. 此外，在像本案这样申请人无意自雇的案件中，工作要约或与潜在雇主的沟通虽非必需，但可能与证明该人打算开展事业的情形或能力以及该计划的可行性相关。3
记录显示，申请人已开展并发表了研究，但他并未证明这项工作使他处于有利地位，能够推进其拟议研究。虽然我们认识到，研究必须以某种方式为知识库增添信息，才能被接受发表、展示、获得资助或获得学术认可，但并非每一个开展过原创研究的人都会被认定为处于有利地位，能够推进其拟议事业。相反，我们审查Dhanasar案中列出的各项因素，以确定例如该个人在实现拟议研究目标方面的进展、在类似努力中的成功记录，或在相关方中引起的兴趣是否支持这一认定。Id. at 890。在整体考虑记录时，特别是申请人未能通过工作邀请、兴趣声明或其他可使申请人从事其事业的潜在资助，证明其有能力在美国从事其拟议事业这一事实，我们认定申请人未能证明其处于有利地位，能够推进拟议事业。
C. 权衡之下豁免是否有利
第三项要件要求申请人证明，权衡之下，豁免工作邀请要求并因此豁免劳工证要求将有利于美国。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884。然而，由于申请人未能证明其符合Dhanasar框架的第二项要件，申请人未能表明其符合资格或以其他方式应当获得国家利益豁免，因此我们对该问题的申请人论点不予处理。See INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（“法院和机构无须对作出裁决对其所达结果并非必要的问题作出认定”）；see also Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 526 n.7 (BIA 2015)（在申请人本不符合资格的情况下，拒绝在上诉中处理替代性问题）。
III. 结论
由于申请人未能满足Dhanasar分析框架所要求的第二项要件，我们认定其未能证明其符合资格或以其他方式应当作为裁量事项获得国家利益豁免。
3 See generally 6 USCIS Policy Manual, supra, at 5.F.(D)(l).
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裁定：上诉被驳回。
通知：本裁定构成此事的最终决定。提交动议不会推迟该决定的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留的外国人，或原本不可入境或可被驱逐的外国人，可能因签发I-862表（出庭通知）而根据该法第240条面临驱逐程序的启动。该等程序可能导致其被驱逐出美国，并可能使其未来无法获得签证或其他移民福利。
