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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室非先例决定
案号：36618501 日期：2025年1月24日
对加利福尼亚服务中心决定的上诉
表格I-129，非移民工人申请（L-1A经理或高管）
申请人是一家健康与保健补充剂公司，寻求根据L-1A非移民类别（公司内部调动人员）临时雇用受益人担任其新办公室的总裁。移民与国籍法（该法）第101(a)(15)(L)条，8 U.S.C. § 1101(a)(15)(L)。L-1A类别允许公司或其他法律实体（包括其关联公司或子公司）将合格的外国雇员调往美国临时从事管理或高管职务。
加利福尼亚服务中心审理主任否决了该申请，认定申请人未能证明受益人在国外受雇于管理或高管职务。审理主任进一步认定，申请人未能证明受益人将在申请获批后一年内在美国受雇于管理或高管职务。此事现因上诉而由本办公室审理。8 C.F.R. § 103.3。
申请人负有举证责任，须以优势证据证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对此事项中的问题进行重新审查。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉，因为申请人未能证明受益人将在一年内在美国受雇于管理或高管职务。由于该问题具有决定性，本办公室拒绝审理并在此保留申请人对审理主任其他否决理由的论点。See INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（“法院和行政机关无需对作出决定对其所达结果并非必要的问题作出认定”）；see also Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 526 n.7 (BIA 2015)（在申请人本不具备资格的情况下，拒绝在上诉中审理替代性问题）。
一、法律框架
在涉及新办公室的申请中，为确立L-1A非移民签证类别的资格，合格组织必须在受益人申请入境美国之前的三年内，连续一年雇用受益人从事管理或高管
1 “新办公室”一词指在美国开展业务不足一年的组织。8 C.F.R. § 214.2(l)(1)(ii)(F)。8 C.F.R. § 214.2(l)(3)(v)(C)的规定允许“新办公室”运营在申请获批之日起不超过一年内支持高管或管理职位。
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职务。8 C.F.R. § 214.2(l)(3)(v)(B)。此外，受益人必须寻求临时进入美国，以继续以管理或高管身份为同一雇主或其子公司或关联公司提供服务。Id.
申请人必须提交证据，证明新办公室将能够在一年内支持管理或高管职位。该证据必须证明申请人已获得足够的实际场所容纳其运营，并披露该实体的拟议性质和范围、其组织结构、其财务目标以及美国投资的规模。See generally, 8 C.F.R. § 214.2(l)(3)(v)。
二、一年内在美国以高管身份受雇
申请人并未主张受益人将以管理身份受雇。因此，本办公室将分析限于申请人是否证明受益人将在申请获批后一年内在美国以高管身份受雇。
“高管身份”指在组织内的任职，其中雇员主要指导组织或组织的主要组成部分或职能的管理；确立组织、组成部分或职能的目标和政策；在自由裁量决策中行使广泛的自主权；并且仅接受组织高层高管、董事会或股东的普遍监督或指导。该法第101(a)(44)(B)条。
在审查特定受益人的高管身份时，本办公室将审查申请人对工作职责的描述。申请人对工作职责的描述必须清楚地描述受益人将履行的职责，并表明此类职责是否属于高管身份。See 8 C.F.R. § 214.2(l)(3)(ii)。
A. 职责
申请人表示其将“在直销行业内运营，[他们]将消费者与高质量的健康与保健产品直接联系起来。”申请人在其第二年运营期间对受益人的拟议职责描述如下：
- 建立、管理并赋能独立承包商社区（全年）。持续创造一个蓬勃发展的独立承包商环境，以创造动力，并为他们配备必要的技能、基础、心态以及获得认可和奖励的机会。
- 州会议和活动。确定独立承包商和客户高度集中的州，并与表现最佳的独立承包商合作，制定促进增长和销售的活动。
- 设定每周和每月的定期在线活动，为客户推广产品，并为所有独立承包商提供培训。
- 设计全面的奖励和认可策略，以激励和留住顶级独立承包商。
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- 制定并执行以客户为中心的促销活动，以推动满意度和品牌忠诚度。
- 策划并执行半年度和年度大会。
- 利用现有社交媒体渠道推动更深入的参与。专注于完善内容策略、扩大受众覆盖范围，并探索先进的社交媒体营销策略。
- 电子商务平台优化和扩展（年初）
- 战略平台评估：对电子商务平台进行全面评估，以确定收入增长、独立承包商和客户体验提升以及整体运营效率的机会。
- 功能增强路线图：制定并执行战略计划以优化平台功能，与不断变化的客户偏好和市场趋势保持一致。
- 商户和支付渠道管理（年初）
评估和评价商户合作伙伴，以增强支付生态系统，确保无缝的客户交易，最大限度地降低处理成本，并降低风险。
- 新产品开发和发布（第6个月）
领导新产品线的开发和发布，以多元化收入来源，并在本地和国际上把握市场机会。
- 监督并确保完全遵守所有联邦、州和地方税务法规（第1个月）
- 与外部会计师密切合作，确保在所有司法管辖区准确进行税务申报、记录保存和报告。
- 制定并维护全面的税务合规日历，以跟踪截止日期、报告要求和必要行动。
此外，申请人还提交了受益人日常高管级职责的细分，包括以下部分任务：
- 确定关键的出差机会，以会见美国境内具有高影响力的独立承包商。
- 对管理面板内的在线产品和订单履行流程进行全面审查。
- 向数据库内的客户和独立承包商发送营销电子邮件。
- 管理美国公司的电子邮件咨询，确保及时有效的回复。
- 为专门团队提出的社交媒体内容（图片、视频、说明文字）提供战略指导和批准。
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- 评估前一天的社交媒体表现，并准备有见地的改进建议。
- 确保办公室内和在线渠道（俄亥俄州办公室和履行设施）的无缝订单履行。
- 检查并确认订单的准确性。
- 在虚拟开发会议中与社交媒体团队和美国IT部门合作，以优化网站功能和用户体验。
- 审查并准确性检查商户账户、银行账户、库存和履行平台工具中截至当日截止的所有交易。
在驳回申请时，审理主任认定，受益人第二年职责描述中的许多职责不符合行政级别职位的任职特征，而更像是雇员履行提供商品和服务所必需的任务。审理主任进一步认为，申请人未提供受益人拟投入每项拟议任务的时间百分比明细，因此其无法确定受益人是否将主要履行符合条件的行政级别职责。因此，审理主任指出，受益人的职责不足以证明其将在一年内主要担任行政主管。
在上诉中，申请人主张所提供的美国职责足以证明受益人将在一年内主要担任行政主管。申请人指出，审理主任在补证通知（RFE）中并未要求分配每项职责的百分比。申请人还主张，审理主任错误地将重点放在受益人在其职位第二年的所述职责上，而非其拟议的第一年职责描述上。申请人强调，其提供了第一年职责描述，详细说明了受益人在此期间包括“公司增长战略、业务结构以及政策和程序”在内的职责。
经审查，我们不同意申请人关于审理主任将重点放在受益人第二年职责上不当的主张。尽管我们承认新办公室语言表明受益人应在一年内主要以行政身份行事，但为其第二年提供的职责反映的是在其运营第二年开始时、在其受雇第二年第一个月期间以及整个第二年期间将要履行的任务。因此，这些职责对于判断受益人在一年新办公室期间临近结束时是否将主要以行政身份行事具有证明力，并且与其潜在资格的相关性高于其在第一年期间为发展申请人运营而将履行的职责。此外，理由还表明，如果受益人的职责不足以证明其在职位第二年开始时具备符合条件的行政能力，那么其第一年职责能否确立该资格就值得怀疑。
申请人提交的受益人职责描述不能可信地证明其将在第一年内主要履行行政级别任务。尽管我们承认审理主任在补证通知中并未具体要求提供分配给受益人每项日常任务的时间百分比，但证明其将在第一年主要履行行政级别职责仍是申请人的举证责任。此外，申请人在上诉中未纠正该缺陷，从而进一步增加了不确定性，即其是否将在第一年内履行符合条件的行政级别任务
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。申请人必须以独立、客观的证据解决记录中的差异和模糊之处，指明真相所在。Matter of Ho, 19 I&N Dec. 582, 591-92 (BIA 1988)。
正如审理主任所讨论的，受益人提供了若干明显的日常非 qualifying 运营任务，包括其前往会见独立承包商、审查在线产品和履约流程、向客户和承包商发送电子邮件，以及管理发送至公司的电子邮件询问。同样，这些日常任务反映其审查社交媒体表现和内容、检查订单准确性、专注于优化网站功能和用户体验，以及审查和确认商户账户、银行账户、库存和履约平台工具中所有[着重号为原文所加]交易的准确性。这些职责表明，在第一年期间刚结束后，其仍将主要负责众多非 qualifying 运营任务，或者至少与申请人的其他雇员一起从事普通运营活动。See Family Inc. v. USCIS, 469 F.3d 1313, 1316 (9th Cir. 2006)。
受益人是否为行政雇员取决于申请人是否已履行其举证责任，证明其职责“主要”为行政性质。See section 101(a)(44)(B) of the Act。在此，申请人未充分记录在第一年新办公室期间结束时，受益人的职责中有多大比例为行政职能，多大比例为非 qualifying 运营任务。如前所述，申请人将受益人的日常任务列为既包括行政任务也包括行政性或运营性任务，但未充分量化其在这些不同职责上花费的时间。因此，我们无法确定受益人是否将在第一年内主要履行行政主管的职责。See IKEA US, Inc. v. U.S. Dept. of Justice, 48 F. Supp. 2d 22, 24 (D.D.C. 1999)。
B. 商业计划和预计人员配置
在新办公室申请的情况下，我们审查申请人的商业和招聘计划，以及企业将充分增长以支持受益人担任预期行政身份的证据。申请人有责任证明其将切实发展到在申请获批后一年内需要受益人履行主要具有行政性质的职责的程度。因此，我们在分析拟议行政职位是否基于申请人在一年期间内的预期人员配置水平和发展阶段而具有合理性时，考虑全部证据。See 8 C.F.R. § 214.2(l)(3)(v)(C)。
如前所述，申请人主张受益人将在一年内受雇担任行政主管。“行政身份”一词的法定定义侧重于个人的高级职位。根据该法，受益人必须有能力“指导管理层”并“确立”组织或其重要组成部分或职能的“目标和政策”。Section 101(a)(44)(B) of the Act。为表明受益人将“指导管理层”某一组织或该组织的重要组成部门或职能，申请人必须说明该组织、重要组成部门或职能如何管理，并证明受益人主要关注其总体目标和政策，而非此类日常运营。个人不会仅因拥有行政头衔或作为所有者或唯一管理雇员“指导”组织、重要组成部门或职能而被视为该法意义上的行政主管。受
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益人还必须行使“广泛的自由裁量决策权”，并且仅接受“组织高级行政人员、董事会或股东的总体监督或指导。”Id.
申请人提交了一份美国组织架构图，反映其计划聘用一名行政专员、一名培训师和一名收银员/客户服务代表。申请人的招聘预测表明，其计划在第一年聘用行政专员，在运营第二年聘用培训师和收银员/客户服务代表。
当新企业设立并开始运营时，法规承认，负责建立运营的指定行政主管将从事各种通常不由行政级别雇员履行的活动，并且往往无法履行全部行政职责。为在运营第一年符合L-1非移民身份资格，法规要求申请人披露拟议业务的性质和美国投资规模，并证明拟议企业将在申请获批后一年内支持该行政职位。See 8 C.F.R. § 214.2(l)(3)(v)(C)。该证据应表明一种现实预期，即企业将成功并迅速扩张，从发展阶段迈向全面运营，届时将实际需要一名主要履行符合条件的行政级别职责的行政主管。
为支持申请，申请人强调其已“采取必要步骤使其健康与保健产品线通过美国食品药品监督管理局（FDA）检查，以获得美国FDA合规认定”，包括预计这将在其运营第一年的三至四个月内完成。然而，尽管申请人提供了一些支持性文件，表明其已就产品获准在美国市场销售的前景咨询了专业人士，但几乎没有迹象表明已提交此方面文件，或提供证据佐证这很可能在第一年内发生。此外，申请人预计仅在“许可证和费用”上花费100美元，在“法律和会计”上花费1000美元，鉴于其产品投资，这些金额似乎不足。这一点尤其值得注意，因为申请人主张，新企业最重要的投资将是约58,000美元的外国雇主保健产品库存发货。
同样，申请人在商业计划中陈述，在其运营的前六个月内，它将“吸纳100至300名独立承包商”，并“为他们提供深入的产品知识、有效的销售技巧和基本的营销技能”。然而，申请人几乎没有提供解释或支持性证据，以证明它很可能在头六个月内聘用数百名独立承包商销售代表。首先，受益人在六个月内能否独自处理这种规模的招聘和培训，值得怀疑，特别是因为其预计直到运营的第二年才聘用一名销售培训员工。此外，申请人表示，它在该商业项目中仅另外投资了30,000美元，而在提交申请时，这笔钱已经用于确保其办公场所和其他初始费用，因此，不清楚在没有进一步投资的情况下，它将如何为如此大规模的招聘工作提供资金。申请人还预计第一年将在所列“销售费用”上花费19,000美元，其中仅包括15,000美元的佣金。很难看出申请人将如何在第一年聘用数百名独立承包商销售代表，而仅支付
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15,000美元的预计佣金，并在第一年仅在广告和营销上花费4,000美元的情况下实现其财务预测。同样，申请人进一步预计，在其运营的第二年将再次仅支付15,000美元的佣金，这再次留下了重大问题：它是否会有足够的销售员工在第一年按所称销售其产品。这也使人们对受益人在第一年末所声称的职责产生疑问，这些职责主要集中在监督一个“独立承包商社区”上。
申请人仅声称外国雇主将简单地承担额外费用是不够的，它必须拥有可信且有支持的商业、投资和招聘计划，以充分证明它很可能迅速开始运营并在第一年内以高管身份支持受益人。例如，同样不清楚的是，申请人在第一年将如何支付其唯一预计的员工，即行政官员，或受益人，而它显然没有销售商品的能力，也没有销售代表进行销售。此外，受益人的职责还提到他将管理一个“社交媒体团队”和一个“IT部门”，这两者均未列入其第一年的招聘预测中，即使它有足够的投资资金来支付这些组成部分。再次，申请人必须用独立、客观的证据来解决记录中的差异和模糊之处，以指明真相所在。Matter of Ho, 19 I&N Dec. at 582, 591-92。
如前所述，申请人提交了受益人在第一年刚过后的日常职责，反映了他广泛参与不符合条件的运营任务。申请人进一步表示，它将在第一年仅聘用一名员工，而它并未证明其有能力支付该员工的薪酬，并且它没有充分证实它很可能如所称在第一年拥有人员和资源来聘用和培训数百名独立承包商。因此，不清楚受益人将如何在一个主要关注组织广泛目标和政策的高层职位上运作，以及他将如何主要从不符合条件的业务运营任务中解脱出来，例如申请人拟议的销售和营销以及订单履行活动。
基于上述理由，申请人未能证明受益人将在申请获批后一年内以高管身份受雇。
命令：上诉被驳回。
