行政上诉办公室非先例裁决
美国公民及移民服务局
案号：40812426
日期：2026 年 1 月 28 日
对服务中心运营部（SCOPS）裁决的上诉 表格 I-140，外籍劳工移民申请（国家利益豁免）
申请人是一家数字营销与媒体公司，为受益人——一名数据科学家——寻求基于就业的第二优先（EB-2）移民分类，理由是其为持有高级学位的专业人士，并同时申请豁免该分类所附的工作邀请要求（即国家利益豁免）。见《移民与国籍法》（本法）第 203(b)(2) 条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
服务中心运营部（SCOPS）拒绝了该申请，认定记录未能证明受益人符合国家利益豁免资格，或经裁量后应获准该豁免。本事项现依据 8 C.F.R. § 103.3 提交本办公室审理。
申请人负有以优势证据证明其符合资格的责任。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本案问题进行重新审查。Matter of Christa's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
I. 法律
为符合所依据的 EB-2 签证分类，申请人必须证明受益人是在科学、艺术或商业领域具有杰出能力的个人，或为持有高级学位的专业人士。本法第 203(b)(2)(A) 条。
如果申请人证明受益人符合所依据的 EB-2 分类资格，则还必须证明受益人经裁量应获得工作邀请要求（即劳工证）的豁免，理由是此举「符合国家利益」。本法第 203(b)(2)(B)(i) 条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 案指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可经裁量[1] 批准国家利益豁免，前提是申请人证明：
拟议工作同时具有实质价值与国家重要性；
该个人有能力推进其拟议工作；且
整体而言，豁免工作邀请要求将有利于美国。
同上。
II. 分析
SCOPS 认定，受益人凭借其来自[已隐去]的分析学理学硕士学位，符合持有高级学位的 EB-2 签证分类资格，本办公室同意该认定。SCOPS 进一步认定，尽管受益人的拟议工作具有实质价值，但申请人未能证明该拟议工作具有国家重要性、受益人具备推进该拟议工作的能力，以及整体而言豁免工作邀请要求（从而豁免劳工证）将有利于美国。尚待裁定的剩余问题是，申请人是否证明豁免工作邀请要求将符合国家利益。基于下文所述理由，本办公室认定，申请人未能充分证明受益人拟议工作在第一项 Dhanasar 分析要素下的国家重要性。
申请人拟聘用受益人担任其数据科学团队的首席数据科学家。受益人于 2016 年获得英国[已隐去]的国际商务学士学位，并于 2018 年获得[已隐去]的分析学硕士学位。受益人曾于 2014 年至 2015 年在[已隐去]担任业务运营助理，其目前为申请人担任首席数据科学家的受雇始于 2018 年 6 月。
关于受益人的拟议工作，申请人称受益人打算继续在申请人的数据科学团队内担任首席数据科学家并参与正在进行的项目，「开发新算法、数据映射系统和文本嵌入工具，目标是创建高盈利的数据分类与推荐系统，从而更好地辨识复杂的在线消费者行为。」在回应 SCOPS 的补件通知时，申请人主张受益人「致力于在美国推进预测性数据分析与人工智能工具」，以「为美国企业提升用户参与度、转化率和财务成果，尤其是在数字营销、金融、医疗（通过其合资企业）和消费者决策领域。」
在上诉中，申请人主张 SCOPS 在其裁决中作出了错误的事实与法律结论，未能对提交的证据进行适当审查，未适用优势证据标准，并忽视了关键文件且错误描述了详细提交材料。申请人称 SCOPS 的裁决武断且反复无常。
除法律另有规定不同标准外，申请人必须以优势证据证明其符合所请求移民福利的资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 第 375 页。在优势证据标准下，证据必须表明申请人的主张「可能为真」，其中「真实性」的判定基于每个案件的事实情况。同上，第 376 页。因此，USCIS 必须审查每一项证据的相关性、证明力和可信度，既单独审查，也在全部证据的整体背景下审查，以判定待证事实是否可能为真。同上。当 USCIS 对申请给予有理由的考量并作出充分认定时，USCIS 无需具体回应申请人提出的每一项主张，也无需回应申请人提交的每一项证据。Guaman-Loja v. Holder, 707 F.3d 119, 123 (1st Cir. 2013)；另见 Kazemzadeh v. U.S. Atty. Gen., 577 F.3d 1341, 1351 (11th Cir. 2009)；Casalena v. U.S. INS, 984 F.2d 105, 107 (4th Cir. 1993)。本案中，尽管 SCOPS 未具体回应申请人提出的每一项主张，也未逐项回应每一项证据，但记录反映出 SCOPS 在整体上考量了全部证据，并支持 SCOPS 的认定，即申请人未能以优势证据证明受益人拟议工作的国家重要性。
Dhanasar 分析框架的第一项要素——实质价值与国家重要性——聚焦于该个人拟从事的具体工作。Dhanasar, 26 I&N Dec. 第 889 页。工作的价值可在多个领域中得到证明，例如商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育。同上。在判定拟议工作是否具有国家重要性时，本办公室考量其潜在的前瞻性影响。同上。例如，某项事业可能因在特定领域内具有国家乃至全球影响而具有国家重要性，例如某些改进的制造工艺或医学进步所带来的影响。同上。例如，一项具有显著潜力雇用美国工人或具有其他重大积极经济影响（尤其是在经济萧条地区）的事业，很可能被理解为具有国家重要性。同上，第 890 页。
申请人主张 SCOPS 错误描述了受益人拟议工作具有国家重要性的证据。具体而言，申请人主张：(1) 来自[已隐去]的信函是受益人拟议工作具有全国规模影响的详细证明；(2) SCOPS 忽视了受益人拟议工作的 STEM 影响；以及 (3) 尽管 Dhanasar 不要求成本核算，但案卷记录了受益人系统和方法所产生的重大成本与效率收益。申请人主张，记录整体上——包括由[已隐去]出具的独立专家经济分析、申请人的信函、评估和股权奖励、受益人同行的信函，以及佐证的新闻和市场数据——证明受益人的工作具有国家重要性。
关于各类文章和行业报告，申请人称提交这些材料是为了佐证面向消费者的平台（如[已隐去]，受益人的工具即在这些平台上运行）的规模与功能。在描述受益人的全国规模部署时，申请人主张其引用了流量分析，记录显示[已隐去]每月有 1 亿用户、[已隐去]有 1100 万用户、[已隐去]有 700 万用户。在呈交经济与就业创造影响的证据时，申请人称其依据来自[已隐去]的信函，其中声称收入增长 800 万美元，并在多个州将人员与薪资规模扩展至 40 名专员，薪资总额超过 600 万美元。在讨论外部采用情况时，申请人主张其引用了来自[已隐去]的信函，声称取得两位数绩效提升、数百万美元的成本节约，以及受益人的评估指标被纳入企业治理系统。
关于所称由[已隐去]出具的独立专家经济分析，在回应 SCOPS 的补件通知时，申请人提交了一份简历，显示其拥有 15 年投资银行咨询与交易经验，但记录中不包含来自[已隐去]的任何经济分析。申请人提交了一份 49 页的文件，标题为「补件回复信」，日期为 2025 年 5 月，其中包含目录、附有网址的脚注以及来自其他来源的图表，但该回复信未提供作者，且该回复信提供的是与申请人信函或其律师为支持申请人签证申请所提交的辩护状相同或类似的论点。由于补件回复信未提供作者，且记录中不包含任何经济分析，记录不清楚申请人在提及由[已隐去]出具的独立专家经济分析时，是否指的是该补件回复信。此外，重复法规或规章的措辞并不能满足申请人的举证责任。Fedin Bros. Co., Ltd. v. Sava, 724 F. Supp. 1103, 1108 (E.D.N.Y. 1989), aff'd, 905 F.2d 41 (2d Cir. 1990)；Avyr Associates, Inc. v. Meissner, No. 95 CIV. 10729, *1, *5 (S.D.N.Y. Apr. 18, 1997)。
申请人主张受益人「将专注于在金融、医疗和电子商务等关键领域推进预测性分析和人工智能技术」。申请人主张，在金融领域，受益人「将直接增强风险评估、客户个性化、欺诈检测和运营效率」；在医疗领域，受益人「将通过开发预测算法以优化决策和运营流程，直接支持医疗行业向更主动、人工智能驱动的护理模式持续转型」。申请人进一步主张，在电子商务领域，受益人的工作「将通过利用预测性分析实时理解客户行为，提升用户参与度、优化消费者体验并推动销售业绩」。
申请人主张，各类文章和行业报告佐证了面向消费者的平台（如[已隐去]，受益人的工具即在这些平台上运行）的规模与功能。申请人还主张，记录显示[已隐去]每月有 1 亿用户、[已隐去]有[已隐去]百万用户、[已隐去]有 700 万用户的流量分析，支持受益人的全国规模部署。记录中包含来自多人的支持信函。例如，[已隐去]个性化业务执行董事的信函称，他「已将[受益人]的技术应用于多个高关注度的个性化项目，涵盖多个银行业务场景，为客户和公司均带来了收益。」[已隐去]数据科学副总裁的信函称，受益人「愿意与同行剖析成功与失败，这意味着这些收益不会止步于其雇主的边界，而会在行业内传播。」
尽管这些文章、行业报告、流量分析和支持信函可能佐证受益人的职业成就、对其雇主的贡献以及对其同行的指导活动，但它们并未涉及他的拟议事业，也未充分解释其继续为申请人担任首席数据科学家并参与正在进行的项目的拟议工作，如何带来超越其雇主、雇主客户及其数字营销平台用户、进而更广泛影响其所在领域的利益。见 Dhanasar, 26 I&N Dec. 第 889 页。申请人的信函反映出其打算继续聘用受益人担任其数据科学团队的首席数据科学家，以及受益人打算继续为申请人工作并参与正在进行的项目，开发新算法、数据映射系统和文本嵌入工具，为申请人及其客户创建盈利的数据分类与推荐系统。然而，申请人未提供充分证据证明受益人拟议工作的前瞻性影响达到国家重要性的水平。记录中不包含充分的信息和证据，以解释受益人开发新算法、数据映射系统和文本嵌入工具以为其雇主及其客户创建盈利的数据分类与推荐系统的拟议活动，将如何在金融、医疗和电子商务领域产生更广泛的影响。同上。在没有关于其更广泛影响的充分书面证据的情况下，申请人的拟议工作不符合 Dhanasar 框架第一项要素中的国家重要性要件。
关于申请人主张受益人拟议工作将带来的经济价值和就业创造，记录中不包含充分的佐证证据。申请人主张，受益人的「工作有可能产生涟漪效应，在各领域扩大先进技术的使用，并创造高技能技术岗位机会」，这将「改善美国的经济前景，并确保国家在快速演变的技术格局中保持优势」。在其支持信函中，[已隐去]的总裁称，受益人为两个品牌（The [已隐去]和[已隐去]）提供的数据驱动人工智能解决方案，以提高其用户参与度和转化率，「已将参与度提升 25%，并贡献了约 800 万美元的总收入增长」。[已隐去]的一位高级副总裁的信函确认，受益人「对名为 Serena 的实时人工智能聊天机器人的上线至关重要，该机器人已部署在[已隐去]网站上」，该网站「覆盖近 1 亿寻求医疗信息的人群」，且受益人的「人工智能聊天机器人增加了他们获取准确信息的途径和知识水平，使他们能够改善健康」。该信函还称，受益人「在 18 个月内将人工智能产品团队从 5 名专员扩展至 40 名专员方面发挥了核心作用」，其集体年薪总额约为「672 万美元」，这些员工分布在北卡罗来纳州、南卡罗来纳州、伊利诺伊州、密歇根州、科罗拉多州和纽约州，「将经济影响传播至全国」。
尽管支持信函证明了受益人对雇主的贡献、过往成就和成功记录，但其教育、培训、技能、知识、专业经验和过往成就在 Dhanasar 第二项要素下具有相关性，用以支持其具备推进拟议工作的能力。见 Dhanasar, 26 I&N Dec. 第 890 页。第一项要素——实质价值与国家重要性——聚焦于该个人拟从事的具体工作。同上，第 889 页。本案中，记录缺乏充分证据证明受益人作为数据科学家的工作将对其领域产生与国家重要性相称水平的影响。同上。申请人未提供充分证据表明，受益人继续为申请人从事正在进行的项目的工作，将使雇主及其客户能够在经济萧条地区雇用大量工人，或其工作将通过就业水平或商业活动为美国某一特定地区或其人口带来重大经济利益。同上，第 890 页。因此，记录未能充分证明申请人的拟议工作具有国家重要性。
申请人还主张，受益人「将通过利用其在机器学习、预测性分析和消费者行为建模方面的专长，为美国 STEM 领域的进步作出重大贡献」。尽管本办公室认可科学、技术、工程和数学（STEM）领域进步的重要性，以及拥有高级 STEM 学位者在促进这一进步中的关键作用，但仅仅在一个重要领域工作不足以证明拟议工作的国家重要性。例如，申请人未提交充分证据具体提及受益人的工作，或讨论政府对推广受益人开发新算法、数据映射系统和文本嵌入工具以创建盈利的数据分类与推荐系统的工作的兴趣，从而使其具有「在特定领域内的国家乃至全球影响」。同上，第 889 页。记录缺乏充分证据表明，受益人的拟议工作将帮助美国在战略竞争对手或对手面前保持领先，即其工作活动将有助于美国在与盟友和伙伴之间实现或保持技术领先或同等地位。参见 6 USCIS Policy Manual F.5(D)(2), https://www.uscis.gov/policy-manual。
此外，申请人主张受益人的拟议工作具有国家重要性，因为「它与旨在推进关键领域人工智能和数据分析的美国主要政府倡议相一致」。申请人进一步称，「通过开发透明且可问责的人工智能系统，例如[已隐去]框架和[已隐去]算法，[受益人]将支持 0MB 备忘录 M-24-10、企业人工智能战略以及总统科学技术顾问委员会（PCAST）所概述的联邦优先事项」，所有这些都「强调合乎伦理的人工智能使用、创新以及增强美国在新兴技术领域的领导地位」。
在判定国家重要性时，相关问题不是该个人将从事的行业或职业的重要性，而是本办公室聚焦于受益人拟从事的具体工作。见 Dhanasar, 26 I&N Dec. 第 889 页。所提及的美国政府的倡议及其实施政策和指南，说明了开发和采用人工智能驱动技术以增强美国在关键和新兴技术领域领导地位的重要性。然而，申请人未能充分证明受益人的拟议工作活动将影响美国经济、国家安全、金融、医疗或电子商务领域更广泛的范围，而非仅仅惠及其雇主、雇主客户及其数字营销平台的用户。同上。因此，申请人未能表明受益人拟议工作的前瞻性影响达到国家重要性的水平。在没有关于其更广泛影响的充分书面证据的情况下，受益人的拟议工作活动不符合 Dhanasar 框架第一项要素中的国家重要性要件。
最后，申请人表示「对具备[受益人]人工智能开发能力的数据科学家需求极高，而供给相对于不断增长的需求日益短缺」。尽管本办公室认可对受益人这类 STEM 领域熟练专业人员的需求不断增长，但美国劳工部通过劳工证程序解决工人短缺问题。见 20 C.F.R. § 656, 8 U.S.C. § 1182(a)(5)(A), 1182(p)(1)。因此，仅凭合格专业人员短缺不足以证明符合国家利益豁免资格。见 Dhanasar, 26 I&N Dec. 第 885 页。此外，申请人未能证明受益人的拟议工作将影响或显著缓解所称的全国性短缺。
由于记录未能充分证明 Dhanasar 先例裁决第一项要素所要求的受益人拟议工作的国家重要性，申请人未能证明受益人符合国家利益豁免资格。因此，进一步分析其在 Dhanasar 所述第二项和第三项要素下的资格将无实际意义，本办公室将保留这些问题以备将来必要时予以考量。[2]
III. 结论
尽管申请人已证明受益人是持有高级学位的专业人士，且其拟议工作具有实质价值，但申请人未能以优势证据证明受益人的拟议工作具有国家重要性。据此，本办公室认定受益人无资格或经裁量不应获得国家利益豁免。
裁定
上诉驳回。
通知：本裁决构成本事项的最终裁决。提交动议不会中止本裁决的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留、或属于其他不准入境或可驱逐的外国人，可能因签发 I-862 表格（出庭通知）而依据本法第 240 条面临遣返程序。该等程序可能导致其被驱逐出美国，并可能使其未来无法获得签证或其他移民福利。
[1] 见 Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（与第三、第九、第十一和哥伦比亚特区巡回上诉法院一致，认定 USCIS 批准或拒绝国家利益豁免的决定本质上属于裁量性质）。
[2] 见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（「法院和机构无需对裁决结果所不需要的问题作出认定」）；另见 Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 526 n.7 (BIA 2015)（在申请人本不符合资格的情况下，拒绝在上诉中审理替代性问题）。
