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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：40719593 日期：2026年1月28日
对服务中心运营处（SCOPS）决定的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名资深SoC研究员和架构师，寻求基于就业的第二优先（EB-2）移民分类，作为持有高级学位的专业人士，并寻求对该分类所附工作要求（job offer requirement）的国家利益豁免。见《移民与国籍法》（本法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
服务中心运营处（SCOPS）拒绝了该申请，认定记录未能证明豁免所要求的工作邀请、并因此豁免劳工证将符合国家利益。此事现依据8 C.F.R. § 103.3提交本办公室进行上诉审查。
申请人负有举证责任，须以优势证据标准证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对此事项中的问题重新审查（de novo）。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
一、法律
为符合基础EB-2签证分类的资格，申请人必须证明其是持有高级学位的专业人士，或在科学、艺术或商业领域具有特殊能力的人士。本法第203(b)(2)(A)条。如果申请人确立了基础EB-2分类的资格，则必须进一步证明其值得行使自由裁量权，豁免工作要求，即符合“国家利益”。本法第203(b)(2)(B)(i)条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016)提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可作为自由裁量事项¹，在申请人证明以下各项时授予国家利益豁免：(1) 拟议事业（proposed endeavor）兼具实质价值和国家重要性；(2) 该个人处于有利地位，能够推进其拟议事业；以及(3) 权衡之下，豁免工作要求将有利于美国。同上。
¹ 见 Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（与第三、第九、第十一和哥伦比亚特区巡回上诉法院一致，认定USCIS授予或拒绝国家利益豁免的决定本质上属于自由裁量性质）。
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二、分析
SCOPS认定申请人符合基础EB-2分类的资格，作为持有高级学位的专业人士，但未能依据Dhanasar分析框架的全部三项要件确立其资格。具体而言，尽管SCOPS认定拟议事业具有实质价值，但结论认为申请人未能证明其拟议事业具有国家重要性、其处于有利地位能够推进拟议事业，以及权衡之下豁免工作要求将有利于美国。基于下述理由，本办公室同意SCOPS的结论，即申请人未能确立其国家利益豁免的资格，并将驳回上诉。²
A. 实质价值与国家重要性
第一项要件——实质价值与国家重要性——聚焦于该个人拟从事的具体事业。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。事业的实质价值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。同上。在确定拟议事业是否具有国家重要性时，本办公室考虑其潜在的前瞻性影响。同上。SCOPS认定，尽管申请人确立了其拟议事业的实质价值，但未能证明其国家重要性。
申请人称其拟议事业是开发利用后量子密码学的硬件级威胁缓解协议，以增强关键基础设施和物联网抵御网络威胁的韧性。他表示其计划的研究课题包括为片上系统（SoC）架构开发先进安全协议，重点是在硬件层面实施威胁检测和缓解策略。他还旨在开展面向SoC系统的人工智能驱动异常检测研究，以增强其抵御复杂网络攻击的韧性。
综合考虑所提交的全部证据，申请人已充分证明其拟议事业具有实质价值和国家重要性。因此，本办公室将撤销SCOPS关于国家重要性问题的认定，并认定申请人满足此项要件。
B. 处于有利地位能够推进拟议事业
第二项要件将焦点从拟议事业转向该个人。同上，第890页。为确定其是否处于有利地位能够推进拟议事业，本办公室考虑以下因素，包括但不限于：其教育背景、技能、知识及在相关或类似工作中的成功记录；未来活动的模式或计划；实现拟议事业的任何进展；以及潜在客户、用户、投资者或其他相关实体或个人的兴趣。同上。基于下述理由，证据支持SCOPS的结论，即申请人未能证明其处于有利地位能够推进其拟议事业。
² 尽管本办公室未逐一讨论每份证据，但已审查并考虑了全部记录。
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申请人在上诉中主张，SCOPS适用了更高的证明标准，且未充分考虑全部证据。他强调了其发表和引用记录以及记录中的推荐信，并重申其处于有利地位能够推进其拟议事业。申请人还援引Buletini v. INS, 860 F. Supp. 1222 (E.D. Mich. 1994)主张，SCOPS所称未能考虑所提交的全部相关证据表明其滥用自由裁量权。
关于本事项中的证明标准，申请人必须以优势证据标准证明其满足所寻求福利的每一项资格要求。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 375-76。换言之，申请人必须证明其主张“更有可能”或“很可能”为真。同上，第376页。为确定申请人是否在优势证据标准下履行了其举证责任，本办公室不仅考虑证据的数量，还考虑证据的质量（包括相关性、证明价值和可信度）。同上。Buletini案法院并未否定审查所提交证据质量以确定其是否确立申请人资格的概念，也未表明USCIS若未对每份证据逐一分析即构成滥用自由裁量权。当USCIS对申请进行了有理由的考量并作出了充分认定时，无需具体回应申请人提出的每一项主张，也无需回应申请人提交的每份证据。见，例如，Villegas Sanchez v. Garland, 990 F.3d 1173, 1183 (9th Cir. 2021)。
在此，SCOPS已考虑并评估了申请人的文件材料，但认定其未能以优势证据标准满足Dhanasar的第二项要件。尽管申请人概括主张证据足以满足Dhanasar的第二项要件，但经对记录重新审查，本办公室同意SCOPS的结论，即记录未能证明申请人履行了证明其满足此项要件的举证责任。
记录包括申请人的简历、教育文件、个人陈述、其会议论文摘录、相关引用记录和指标、引用其工作的摘录、支持信、文章和行业报告等文件材料。
关于其教育背景、技能、知识和成功记录，申请人持有信息安全和应用密码工程理学硕士学位。记录还显示其持有工程科学（电气工程）博士学位，这是应予考虑的积极因素。然而，本办公室注意到，尽管其简历表明其目前受雇为资深SoC研究员和架构师，并在信息技术领域拥有超过九年的经验，但其简历未包含在每个职位中所履行职务的详细描述。因此，申请人在这些职位中从事了何种活动并不清楚，从而无法确定其是否具备使其处于有利地位能够推进其拟议事业的技能、知识和成功记录。
此外，尽管申请人指出其已发表的文章并声称其“持续传播确保我的影响力超越我的直接雇主，为整个领域的进步作出贡献，并巩固我作为国家网络安全努力关键贡献者的地位”，但证据并不支持这些主张。尽管他声称其拥有“大量有记录的著作成果”，但记录显示其在2012年至2024年间仅发表了五篇文章。此外，记录显示且申请人承认，其中四篇
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他的文章是“会议”文章，似乎并未在会议论文集之外发表，也未被期刊接受。申请人指向一封由[已隐去]出具的函件，称经同行评审的会议论文被接受为高质量学术文章，并且“可以说比期刊发表更有声望”。但即便暂且不论该函件写于十多年前的2014年，且其所引用的文章也分别写于15年或更早之前的1999年和2009年，记录仍未确立申请人的五篇文章如何通过例如广泛传播显示出成功记录，或以其他方式显示其工作如何影响了该领域。一般参见6 USCIS Policy Manual F.5(D), https://www.uscis.gov/policy-manual。
申请人还指向其引用记录以显示其所主张的影响力和成功记录。但如上所述，记录显示他在提交时仅发表了五篇文章，总引用次数为27次，尽管第一篇文章发表于2012年。这篇2012年的文章也是他被引用最多的文章，有18次引用。他被引用第二多的文章发表于2017年，有六次引用。其余三篇文章，包括2024年发表的那篇，每篇仅有一次引用。尽管他主张其2024年论文在引用次数从提交时的一次增加到SCOPS的补证请求（RFE）后的六次之后，现已成为计算机科学领域被引用最多的前10%文章之一，但申请人必须在提交时确立其资格。参见8 C.F.R. § 103.2(b)(1), (12); Matter of Katigbak, 14 I&N Dec. 45, 49 (Comm'r 1971)。证据未显示其文章在提交初始申请时达到了此类百分比。3 我们进一步指出，即便有强有力的引用记录——而此处缺乏此类证据——在Dhanasar第二项要件的分析中，它也只是众多考量因素之一。
此外，尽管我们承认记录显示其他研究人员引用了他的工作，但仅此不足以支持其文章如所主张的那样在该领域具有影响力。证据反映其他研究人员主要在以比较方式引用其合著论文，作为涉及类似相关努力的众多其他研究之一。因此，它们不足以显示所主张的在其领域中的定性进展或成功，从而可能使其处于有利于开展其拟议事业的位置。尽管有一篇文章确实指出作者在其自身工作中使用了申请人的模型，但记录未包含足够证据显示这产生了实质性的正面讨论，或以其他方式对该领域产生了任何影响。申请人未证明其发表或引用次数构成成功记录，或相关方对其工作的兴趣程度足以满足Dhanasar第二项要件。
申请人还指向记录中的推荐信。尽管这些信函一般表示申请人的工作有助于推进该领域，但它们并未详述其努力的成功或进展记录。例如，尽管助理教授[已隐去]在函件中一般性地表示申请人的“贡献不仅推进了抗侧信道攻击的技术，还提供了一个可扩展的框架，用于开发安全、高效的设备，以应用于数据加密和安全通信系统中的现实世界应用”，但他提供的佐证证据很少
3 我们指出，即便我们考虑其在RFE后增加的引用次数，记录也未表明其中有多少是他或其共同贡献者的自引，因此不能有说服力地显示如所主张的对该领域的“令人印象深刻的影响力”。
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以支持这些宽泛主张，例如显示申请人的工作已被该领域其他人实施或利用。
关于未来活动的模型或计划，申请人表示他计划在NVIDIA或类似雇主处谋求职位，在那里他将继续研究开发用于片上系统架构的先进安全协议，重点是在硬件层面进行威胁检测和缓解策略。然而，他未显示其未来工作及其职责将与其拟议工作相吻合，从而使其处于有利于推进其事业的位置。4 例如，申请人提交了NVIDIA高级硬件安全架构师的职位招聘。但所列职责与申请人的拟议事业并不对应，且他未解释在与其及雇主目标不一致的公司工作时，他将如何推进其拟议事业。尽管申请人强调其拟议事业是其研究职业生涯的总体目标，他打算无论具体工作地点如何都追求该目标，并且他提供就业计划以确认其通过就业推进拟议事业的能力，但他未具体说明将如何在未知雇主的公司中以未定义的职位开展和推进其研究，这不足以显示他处于有利于推进其事业的位置。此外，尽管其在上诉中主张，记录未表明申请人在申请待决期间如所声称的那样继续从事与其事业相关的项目，这限制了他显示在实现该事业方面取得任何进展的能力。参见6 USCIS Policy Manual, supra, at F.5(D)(3)。相反，申请人的个人陈述仅描述了如果他能找到工作便打算从事的项目。这不足以显示他已在推进其拟议事业方面取得进展。
由于申请人未证明其根据Dhanasar第二项要件处于有利于推进其拟议事业的位置，他未显示其有资格获得国家利益豁免。因此，根据Dhanasar第三项要件分析其资格将无实际意义。 consequently，我们将保留其余问题和论点。参见INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976) (per curiam)（裁定机构无需对最终决定不必要的问题作出“纯咨询性认定”）。
III. 结论
由于申请人未满足Dhanasar分析框架所要求的第二项要件，他未确立其有资格或酌情应获得国家利益豁免。
4 申请人寻求对职位要求获得国家利益豁免。因此，工作邀请不是批准的要求，我们也不将缺乏工作邀请视为分析证据时的负面因素，具体取决于案件的具体情况。然而，在本案中，由于申请人自己所述推进其事业的意图是在为NVIDIA或类似雇主工作的背景下，缺乏证据显示其寻求此类就业或为实现该就业采取任何具体步骤，也不支持其关于处于有利于推进其拟议事业位置的主张。
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命令：上诉被驳回。
通知：本决定构成此事的最终决定。提交动议不会推迟决定的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留的外国人，或原本不可入境或可被驱逐的外国人，可能通过签发I-862表（出庭通知）而面临根据该法第240条启动的驱逐程序。该等程序可能导致其被驱逐出美国，并可能使其未来无法获得签证或其他移民福利。
