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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室非先例决定
案号：40796677 日期：2026年1月28日
对服务中心运营处（SCOPS）决定的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（杰出能力）
申请人经营一家广播电台及相关的社交媒体企业，寻求被归类为具有杰出能力的外国人。见《移民与国籍法》（该法）第203(b)(1)(A)条，8 U.S.C. § 1153(b)(1)(A)。该第一优先类别使移民签证可提供给那些能够通过持续的国家或国际赞誉证明其杰出能力、且其成就已通过大量文件在其领域内获得认可的人。
SCOPS驳回了该申请，认定尽管记录证明申请人满足了初始证据要求，但未能按要求证明申请人已获得持续的国家或国际赞誉，且属于该领域最顶尖的极小比例的外国人。此事现根据8 C.F.R. § 103.3提交本办公室审理。
申请人负有以优势证据证明其资格的责任。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对此事项中的问题重新审查。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
一、法律
该法第203(b)(1)(A)条使移民签证可提供给在科学、艺术、教育、商业或体育领域具有杰出能力的外国人，该能力已通过持续的国家或国际赞誉得到证明，且其成就已通过大量文件在该领域内获得认可。申请人必须证明这些外国人寻求进入美国以继续在其杰出能力领域工作，且其进入美国将实质性惠及美国。“杰出能力”一词仅指那些“已升至其努力领域最顶尖的极小比例”的外国人。8 C.F.R. § 204.5(h)(2)。实施条例8 C.F.R. § 204.5(h)(3)规定了一项多部分分析。首先，申请人可以通过一项重大、国际公认奖项形式的一次性成就来证明外国人在该领域成就的国际认可。或者，申请人可以提交满足8 C.F.R. § 204.5(h)(3)(i)-(x)所列十项标准中至少三项的证据，包括奖项、特定媒体上的已发表材料以及学术文章等项目。如果这些
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标准不易适用于外国人的职业，则8 C.F.R. § 204.5(h)(4)的条例允许提交可比证据。
一旦申请人满足了初始证据要求，下一步即为最终实质审查，在此审查中本办公室评估记录是否显示持续的国家或国际赞誉，并证明该外国人属于其努力领域最顶尖的极小比例。见Kazarian v. USCIS, 596 F.3d 1115 (9th Cir. 2010)（讨论两部分审查，即先对文件进行计数，然后在满足所需标准数量的情况下，结合最终实质审查进行考量）；另见Visinscaia v. Beers, 4 F. Supp. 3d 126, 131-32 (D.D.C. 2013)；Rijal v. USCIS, 772 F. Supp. 2d 1339 (W.D. Wash. 2011)。
二、分析
申请人于2006年在乌克兰获得管理硕士学位。申请人创立了一家名为[已隐去]的媒体公司，以[已隐去]名称播出，与[已隐去]宗教广播网络有关联。申请人还创立了[已隐去]，申请人将其描述为“乌克兰最大的心理援助平台”。
申请人最近于2025年1月以B-2非移民访客身份进入美国。他寻求建立“一个多层面的媒体网络，以触达至少一百万需要支持、教育和同行交流的企业家和小企业主”，以及“一个可扩展的多功能社交媒体平台媒体公司，服务于应对个人和职业挑战的人们”。
由于申请人未表明或证明其获得重大、国际公认的奖项，他必须满足8 C.F.R. § 204.5(h)(3)(i)-(x)中至少三项替代监管标准。申请人声称已满足其中八项标准，概述如下：
- (i)，较小范围的国家或国际公认的奖项或奖励；
- (ii)，要求杰出成就的协会会员资格；
- (iii)，专业或主要媒体上关于该外国人的已发表材料；
- (iv)，作为他人工作的评判者参与；
- (v)，具有重大意义的原创贡献；
- (vi)，学术文章的作者身份；
- (vii)，在艺术展览或展示中的展出；以及
- (viii)，对杰出组织或机构的领导或关键角色。
SCOPS认定申请人满足了其中三项标准的要求，涉及已发表材料、作为评判者参与以及领导或关键角色。
由于申请人提交了所需的初始证据，下一步是评估其是否已以优势证据证明持续的国家或国际赞誉、其属于努力领域最顶尖的极小比例之一，且其成就已通过大量文件在该领域内获得认可。最终实质审查需要对申请人的成就进行分析，并权衡全部证据以确定其成功是否足以证明其在
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努力领域具有杰出能力。见该法第203(b)(1)(A)(i)条；8 C.F.R. § 204.5(h)(2)、(3)；另见Kazarian, 596 F.3d at 1119-20，另一般性见6 USCIS Policy Manual F.2(B)(2)，https://www.uscis.gov/policy-manual（指出USCIS官员随后应在整体考量申请时一并评估证据，以确定申请人是否已以优势证据证明移民类别所需的高水平专业能力）。在此事项中，SCOPS认定申请人未证明资格。本办公室同意。
SCOPS在其最终实质审查中审查了与8 C.F.R. § 204.5(h)(3)(i)-(x)初始证据标准相关的证据，并认定，尽管申请人的证据满足了其中部分标准，但未达到持续的国家或国际赞誉的更高门槛。
在上诉中，申请人正确地主张“最终实质审查必须综合整体证据”。然而，与此同时，记录主要由为满足各项初始标准而提交的材料组成。缺乏申请人所称的“宣传或轰动效应”在持续的国家或国际赞誉的背景下是一个正当的考量因素。正因如此，例如SCOPS认定申请人对[已隐去]和[已隐去]的评判活动满足了8 C.F.R. § 204.5(h)(3)(iv)的要求，但并未证明他因担任评判者而获得了该领域的广泛关注。此种关注与8 C.F.R. § 204.5(h)(3)(iv)的具体要求无关，但直接涉及持续的国家或国际赞誉这一更广泛的问题。
申请人提交了若干证书的副本，以针对8 C.F.R. § 204.5(h)(3)(i)关于获得国家或国际公认奖项和奖励的初始标准。SCOPS承认这些证书“反映了该领域对[申请人]工作的一些认可”，但认定申请人未证明“其奖项使其跻身该领域最顶尖的极小比例”，也未表明这些“奖项与其领域上层梯队相比如何”。SCOPS还指出，申请人未证明其获得奖项“受到了显著关注”。
在上诉中，申请人坚持认为他“获得了来自国家和国际机构的著名奖项，证明其成就已被认可为杰出”。记录中的一份证书来自市政机构。另一份是来自与[已隐去]相关的广播网络[已隐去]的内部奖项，申请人未证明该奖项在授奖组织之外的认可。另外两个奖项来自[已隐去]，申请人未提交任何独立、客观的文件以证明该奖项的认可。
申请人强调一份来自“乌克兰国家委员会，一个政府机构”的证书。申请人主张该证书“并非轻易授予，而是保留给对乌克兰公共和专业生活做出有影响力贡献的个人”。书面论证意见、动议或上诉通知中的陈述不是证据，因此不具有任何证据权重。Matter of S-M-, 22 I&N Dec. 49, 51 (BIA 1998)。本办公室转而查看记录中的客观证据。
申请人主张“一国政府颁发的正式国家荣誉显然是一项全国认可的卓越奖”。授予实体的范围或性质并不必然反映该实体的某一特定奖项本身即具有全国性或国际性认可。
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颁发该证书的机构并非简单的“乌克兰全国委员会”，而是乌克兰全国委员会下属的~-----~---~-~。该机构以申请人作为_______负责人的身份，向其颁发了一份“荣誉证书”，事由为“勤奋工作、高度专业精神、对媒体领域发展的个人贡献，以及恰逢职业节日——广播、电视和通信工作者日”。与奖项相关的翻译规章规定：“荣誉证书是对……电视和广播组织……员工的一种鼓励形式，用以表彰其在发展国家电视和广播信息空间方面的服务，以及在电视和广播领域取得的重大劳动成就。”
记录未显示该委员会每年颁发多少此类证书，也未规定获得此类证书所需的成就门槛水平。我们同意SCOPS的意见，即记录未显示申请人获得该证书获得了显著宣传，从而能够反映或有助于持续的国家或国际赞誉。 我还在2025年1月收到了来自I~---~ ~---------~I公司的“年度公司”证书。来自授予实体的函件并非该称号声望或认可度的客观证据。授予实体自身发布奖项公告的网页在2025年I I显示有416次浏览，此时距公告发布已超过四个月。来自I I关于该奖项的一篇文章显示有2,068次浏览。申请人未证明这些浏览次数表明该奖项获得了显著关注或宣传。
申请人在上诉中称：“应当强调，持续赞誉往往通过随时间推移的多个荣誉体现。”在这方面，记录中证据的时间点值得考虑。 除来自I I的“合作伙伴奖”证书外，所有提交的获奖证书均注明日期为2024年。市政证书未注明2024年内的具体日期，但申请人于2024年11月收到其他证书，距2025年6月提交申请不足一年。
申请人最重要的宣传同样发生在提交申请前的数月内。SCOPS认定，关于申请人的已发表材料满足8 C.F.R. § 204.5(h)(3)(iii)的要求，但未证明持续的国家或国际赞誉。深入详细讨论申请人及其工作的最早已发表材料日期为2024年10月，距申请提交日期仅八个月。这段短暂的媒体关注期不足以令人信服地证明法规和规章所要求的持续国家或国际赞誉。较早的材料仅简要提及申请人，例如将其确定为I I的负责人。
1 尽管申请人仅以英文提交了这些文章，但这些文章的网址为乌克兰语，以拉丁字母转写。提交的一篇文章标题为乌克兰语，正文为英文。因此，这些文章似乎是以乌克兰语发表的。8 C.F.R. § 103.2(b)(3)的规章要求“向USCIS提交的任何包含外文的文件均应附有符合特定认证要求的完整英文译本”。申请人知晓该要求，因为记录中的其他文件包含译者认证。但申请人未就这些已发表文章提交此类认证。仅提交未经认证的英文译本而不提交外文版本，不符合8 C.F.R. § 103.2(b)(3)规章要求的明确精神和意图。未来的提交（如有）应解决申请人证据中的这一重大缺口。
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为满足8 C.F.R. § 204.5(h)(3)(ii)的初始标准，申请人曾主张“两个高度精选、专业受尊敬的组织的会员资格”，具体为I I和 ~ I SCOPS指出，申请人“未证明作为这些协会的成员表明国会所设想的‘在该领域享有赞誉工作的职业生涯’”。除这一结论外，我们注意到I !章程表明其成员为“法律实体”而非个人。申请人以其在乌克兰j 负责人的身份签署了该章程。来自I I运营 I官员的一封信函提及申请人的“I I国际……荣誉会员资格”，但该信函缺乏证明I l向个人授予荣誉会员资格并描述其授予机制的管理文件支持。上述章程未提及荣誉会员资格。
我们注意到，印有I I信头的信函描述了申请人所主张的荣誉会员资格，显示签署人姓名为l 签名足够清晰，显示姓氏拼写相同为 I。但信函第一段将其姓氏误拼为l I。这一误拼引发了对该信函是否确由~ l撰写或签署前仔细审阅的疑问。此外，尽管初始提交中来自I _的一封信函表明申请人于2017年成为I 的“正式会员”，但荣誉会员资格的主张直到SCOPS发出补件通知后才出现。
未解决的重大不一致可能导致我们重新评估为支持所请求移民利益而提交的其他证据的可靠性和充分性。参见Matter of Ho, 19 I&N Dec. 582, 591-92 (BIA 1988)。 记录确实证明申请人是I l的荣誉会员，该身份授予“对协会的发展和活动作出重大贡献的个人”。但记录也证明I I具体是一个基督教广播者协会，因而代表广播这一更大领域中规模未明的细分领域。申请人在其初始讨论中对其在iq I的会员资格省略了这一限制，因而未准确呈现该协会在乌克兰媒体中的地位。申请人在上诉中提及会员资格，但未深入重述该问题。 ~---~I的狭窄范围似乎排除世俗节目，这也与申请人2017年至2021年在该组织奖项评审团的评审活动有关。其在I l评审团的参与似乎范围更广，但该活动发生在2025年初，与申请提交日期前不久出现的整体知名度提升相吻合。I l评审发生时，申请人已在美国。
申请人声称“在媒体和通信领域作出了具有重大意义的原创贡献”，这在8 C.F.R. § 204.5(h)(v)的狭义语境中以及更广泛的最终实质审查中均相关。申请人主张其“贡献已在全国和国际上被广泛采用和赞誉”。这一主张主要依赖记录中的信函，申请人也将这些信函援引为8 C.F.R. § 204.5(h)(viii)下其领导或关键角色的证据。
支持信函虽非无足轻重，但不应成为该类别成功主张的基石。相反，证人所作的陈述应由记录中的书面证据予以佐证。参见6 USCIS Policy Manual, supra, at F.2(B)(3)。SCOPS认定，“这些信函未提供充分的信息和解释，记录也未包含
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充分的佐证证据，以证明受益人被整个领域视为处于该领域最顶端的那一小部分人之中。”
申请人在上诉中坚持认为这些信函是“无争议的”。然而，举证责任仍由申请人承担，以支持为申请而提出的主张，无论这些主张来自申请人本人、其律师，还是代表其撰写的第三方。法案第203(b)(l)(A)(i)条要求“大量文件”证明认可，申请人不能以近期撰写的、保证其已获得该赞誉的声明来满足该举证责任。例如，来自I I一家广播电台台长的信函不足以证明申请人“获得乌克兰总理颁发的奖项”这一主张。
再举一例，一封来自._________________.主管的信函称，I I“在乌克兰的媒体公司中处于领先地位”，但并未提供据称支持该结论的“全面财务分析”的文件。该个人在该组织中的权威职位并不能使该信函具有书证的分量和可信度。
上诉人在上诉中称，他是“乌克兰全国委员会（National Council of Ukraine）关于._____________...的积极顾问和咨询人”，这“使他成为全国媒体格局中的领军人物之一”。上诉人未援引任何证据支持这一主张。他此前提交了该委员会若干成员（包括其主席）的信函。这些人士对上诉人在I 及其他地方所取得的成就表示赞赏，但无一人提及上诉人自称的作为“顾问和咨询人”并对全国广播政策具有影响力的角色。 由于上诉人的声誉与I I密切相关，考虑该平台声誉和影响力的证据是相关的。上诉人声称I I“被公认为乌克兰排名前25的广播电台之一”。在案卷中的一次采访中，上诉人表示：“在D和 地区，我们位列乌克兰顶级广播电台之列”，案卷中另一篇文章指出 “节目在乌克兰通过FM电波被约3.5百万人收听”。在一篇他 为 撰写的文章中，上诉人表示：“2024年，我们在社交网络上的内容获得了超过7000万次 观看……以及超过十万条评论。”
但申请人未提交客观的书面证据以佐证这些数字。一篇分析乌克兰广播听众的文章打印件显示，I I在22.2 million的“总目标人口”中拥有125,768名听众的“每周触达”，其中“广播触达”为11.4 million潜在听众。该文章在28个已识别广播电台中排名第27位。申请人提交了I !网站的网络统计数据打印件，显示该网站在l 12025年平均每月有2,281名访客（不计重复访问），以及“全球排名”2,756,883；“行业排名”39,206；“国家排名”32,233。一张“随时间变化的访问量”折线图显示，2025年6月初访客超过3,000人，一周后降至该数字的一半，到该月底降至约100。申请人未证明这些数字表明持续的国家或国际赞誉，并使其处于其领域的最高层。一份2024年5月的证书显示，.________________，被指定为I I“对于确保] l地区在……期间的人口经济与生计至关重要”
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“特殊时期”，显然与正在进行的对俄冲突有关。同一证书还指定了第二家企业。案卷未显示获得类似指定的企业总数或获得该指定的要求。申请人未证明这一地区性指定表明持续的国家或国际赞誉。
申请人同样未就乌克兰内阁于2024年8月向I I颁发的“荣誉证书”提供多少背景或来龙去脉，该证书系“因在戒严条件下职业活动中展现的重大创作成就及高度专业精神”而颁发。来自各主管机关的其他证书显示了对I I及其员工在俄罗斯冲突导致的紧急情况期间的赞赏。
申请人对补件通知的回复在一定程度上将重点转向人道主义工作，例如提供个性化咨询的I I。一份统计打印件显示，I I在2025年3月至5月间接听了2,036名不同来电者的电话。该c=J是否帮助了人们，与申请人是否取得了持续的国家或国际赞誉是两回事。申请人提供了赞扬这一努力及相关社交媒体外展项目的信函，但案卷缺乏客观书证以表明这项工作具有信函所描述的触达范围和影响。案卷显示页面浏览量和网络流量是可客观衡量的，但申请人未提供I I的这些数据。
申请人撰写了文章并出席了会议，申请人就8 C.F.R. § 204.5(h)(3)(vi)和(vii)（涉及学术文章和在艺术展览上的展示）援引了这些内容。SCOPS认定申请人的文章并非学术性，其会议演讲并非艺术性。在最终实质审查的背景下，更重要的结论是，申请人未证明这些活动对持续的国家或国际赞誉有所贡献或源于此。 申请人的文章包括为l 新闻通讯撰写的一篇文章（该文章不会对该组织之外的认可有所贡献），以及2025年初、即申请提交日期前不久发表的两篇文章。其中一篇发表在c=]上，讨论使用人工智能开展业务的优势。另一篇发表在D上，宣传I I心理健康咨询项目以及l l及相关企业努力承担社会责任的其他方式。申请人未证明这些文章的影响。
申请人的演讲和展示大多在由I I组织的聚会上进行。申请人未证明这些露面显著提升了其在已涉足的组织之外的知名度。部分会议涉及其他组织，例如I 和l J，但案卷除记录申请人的参与外，几乎未提供关于这些活动的信息。
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III. 结论
国会为杰出能力外国人设定了非常高的标准，要求申请人证明“持续的国家或国际赞誉”，并提交“大量文件”以表明其成就已在领域内获得认可。该法第203(b)(1)(A)(i)条。
申请人寻求的是高度限制性的签证类别，面向已处于各自领域顶层而非正朝着顶层迈进的个人。Matter of Price, 20 I&N Dec. 953, 954 (Assoc. Comm'r 1994)（认定即使大联盟级别的运动员也不自动符合“杰出能力”个人的法定标准）；Visinscaia, 4 F. Supp. 3d at 131（内部引号省略）（认定杰出能力认定“在设计上极为严格”）；Hamal v. Dep't of Homeland Sec., No. 19-cv-2534, 2021 WL 2338316, at *5 (D.D.C. June 8, 2021), aff'd, 2023 WL 1156801 (D.C. Cir. Jan. 31, 2023)（认定EB-1签证“保留给极少数潜在移民”）；另见Hamal v. Dep't of Homeland Sec., No. 19-cv-2534, 2020 WL 2934954, at *1 (D.D.C. June 3, 2020)（援引Kazarian, 596 at 1122（维持对一位专攻非爱因斯坦引力理论的已发表理论物理学家的申请拒绝）（指出“[法院]已认定即使成就卓著的个人也未能赢得这一认定”））；Lee v. Ziglar, 237 F. Supp. 2d 914, 918 (N.D. 2002)（认定“可以说是韩国历史上最著名的棒球运动员之一”的人不符合作为棒球教练的签证资格）。
在此，申请人未表明其工作获得的认可程度达到持续的国家或国际赞誉的水平，并表明国会所设想的“在领域内广受赞誉的职业生涯”。H.R. Rep. No. 101-723, 59 (Sept. 19, 1990)；另见该法第203(b)(1)(A)条。此外，案卷亦未以其他方式表明申请人属于已升至所从事领域最顶层的少数百分比之一。见该法第203(b)(1)(A)条及8 C.F.R. § 204.5(h)(2)。
申请人未证明其作为杰出能力外国人的资格。因此，我们将驳回上诉。
命令：上诉被驳回。
通知：本决定构成本事项的最终决定。提交动议不会推迟决定的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留、或另有不可入境或可驱逐情形的外国人，可能因签发I-862表（出庭通知）而依据该法第240条面临遣返程序的启动。该等程序可能导致其被驱逐出美国，并可能使其未来无法获得签证或其他移民福利。
