行政上诉办公室非先例裁决
美国公民及移民服务局
案号：36550280
日期：2025 年 1 月 29 日
对内布拉斯加服务中心裁决的上诉 表格 I-140，外籍劳工移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名马术运动员和企业家，寻求作为持有高级学位的专业人士获得职业移民第二优先（EB-2）移民分类。见《移民与国籍法》（本法）第 203(b)(2) 条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。申请人还寻求豁免该 EB-2 移民分类所附的工作邀请要求，即国家利益豁免。见本法第 203(b)(2)(B)(i) 条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)(B)(i)。当符合国家利益时，美国公民及移民服务局（USCIS）可以行使裁量权批准此项对所需工作邀请、并因此对劳工证的豁免。
内布拉斯加服务中心审理主任拒绝了该申请，认定记录未能证明申请人符合国家利益豁免的条件。此事现基于上诉由本办公室审理。8 C.F.R. § 103.3。
申请人负有举证责任，须以优势证据证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本案问题进行重新审查。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
I. 法律
要确立国家利益豁免的资格，申请人必须首先证明其符合基础 EB-2 签证分类的条件，即作为高级学位专业人士或科学、艺术或商业领域具有特殊能力的人士。本法第 203(b)(2)(B)(i) 条。特殊能力是指在科学、艺术或商业领域显著高于通常水平的专业程度。8 C.F.R. § 204.5(k)(2)。申请人必须首先提交满足六类证据中至少三类标准的文件。8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(A)-(F)。[脚注 1：如果此类证据不适用于该个人的职业，申请人可以提交可比证据以证明其资格。8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(iii)。] 然而，满足至少三项标准本身并不确立该分类的资格。参见 6 USCIS Policy Manual F.5(B)(2), https://www.uscis.gov/policy-manual。如果申请人满足上述要求，本办公室随后将进行最终裁量，以决定证据整体是否显示其被认可具有所需程度的专业能力，并将实质性惠及美国的经济、文化或教育利益或福祉。本法第 203(b)(2)(A) 条。
如果申请人证明符合基础 EB-2 分类的资格，其随后必须证明其值得行使裁量权，豁免工作邀请要求，即符合「国家利益」。同上。虽然法规和相关条例均未界定「国家利益」一词，Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 指出，如果申请人证明以下各项，USCIS 可以作为裁量事项[脚注 2：参见 Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（与第三、第九、第十一和哥伦比亚特区巡回上诉法院一致，认定 USCIS 批准或拒绝国家利益豁免的决定属于裁量性质）。]批准国家利益豁免：
拟议工作同时具有实质价值与国家重要性；
该个人有能力推进其拟议工作；以及
整体而言，豁免工作邀请要求将惠及美国。
关于这三项要素的详细阐述，参见 Dhanasar, 26 I&N Dec. at 888-91。
II. 特殊能力
审理主任认定，申请人未能确立其作为特殊能力人士符合 EB-2 分类的资格。[脚注 3：本办公室注意到，申请人并未主张——记录也未显示——其作为高级学位专业人士符合 EB-2 分类的资格。] 如下文所述，由于记录未能确立拟议工作的国家重要性，而这是 Dhanasar 先例裁决第一项要素的要求，本办公室不予审理并在此保留关于其 EB-2 分类资格的论点。参见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（指出机构无需对最终裁决不必要的问题作出「纯粹咨询性的认定」）；另参见 Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 526 n.7 (BIA 2015)（在申请人本不符合资格的情况下，拒绝在上诉中审理替代性问题）。
III. 国家利益豁免
上诉中需要确定的问题是，申请人是否已证明豁免工作邀请要求、并因此豁免劳工证将符合国家利益。
申请人最初表示，她打算经营一家马术俱乐部，以「在美国推广马术运动，支持其高专业水平，并为改善[美国]人口的健康及其文化组成部分的增长作出贡献」。她的商业计划描述了一个提供培训、马匹寄养、活动场地租赁和教育项目的场所。
尽管审理主任认定申请人的拟议工作具有实质价值，但审理主任认定记录未能确立该工作具有国家重要性。在上诉中，申请人重申了其关于工作国家重要性的解释。经审查，基于下文讨论的理由，本办公室认定申请人未能充分证明其工作的国家重要性，从而未能确立其在 Dhanasar 分析框架第一项要素下的资格。
第一项要素，即实质价值与国家重要性，聚焦于该个人拟从事的具体工作。工作的价值可以在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。在确定拟议工作是否具有国家重要性时，本办公室考虑其潜在的预期影响。Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。
在确定国家重要性时，相关问题不是该个人将从事的行业或职业的重要性；相反，本办公室聚焦于「外籍国民拟从事的具体工作」。同上。在 Dhanasar 中，本办公室进一步指出，「我们寻找拟议工作的更广泛影响」，并且「一项事业可能具有国家重要性，例如，因为它在某一特定领域内具有国家甚至全球影响」。同上。本办公室还指出，「一项具有显著潜力雇用美国工人或具有其他实质性积极经济影响的事业，例如特别是在经济萧条地区，很可能被理解为具有国家重要性」。同上，第 890 页。此外，为评估申请人的拟议工作是否满足国家重要性要求，本办公室着眼于记录其工作「潜在预期影响」的证据。同上，第 889 页。
在上诉中，申请人援引两位教授的推荐信作为其符合国家利益豁免资格的证据。关于其工作的国家重要性，这些信件描述了申请人的商业计划、马业以及其业务在社区中潜在的积极影响，包括对客户可能的健康益处、经济增长，以及申请人俱乐部有望在该领域获得全国认可的预期。然而，这些信件并未解释申请人的俱乐部将如何影响该领域；这些信件依赖于该行业在美国经济中预期增长的份额，但并未说明申请人雇用十名员工的业务将如何对一个据某位作者称在美国具有 1220 亿美元经济影响并支撑 170 万个就业岗位的行业产生影响。这些信件以及其他推荐信还强调了申请人从事其拟议工作的资格。然而，本办公室注意到，申请人的经验和教育证据通常与 Dhanasar 第一项要素所讨论的工作国家重要性无关，而与第二项要素[脚注 4：由于申请人未能确立 Dhanasar 框架第一项要素下的资格，关于第二和第三项要素的认定对最终裁决不必要；因此，将在本裁决中予以保留。]有关，后者评估申请人是否有能力推进某项工作。因此，这些信件未能充分证明申请人拟议工作的国家重要性。
此外，申请人未解释她将如何开展一项达到 Dhanasar 所设想的「实质性积极经济影响」程度的工作。同上，第 890 页。尽管她预期其业务将为一个「产生 380 亿美元直接工资和薪金的行业」作出贡献，但商业计划描述的是在俱乐部运营的前五年直接雇用十名个人，到第五年产生 345,280 美元的工资支出；申请人未解释她经营一家小企业，作为数十亿美元行业中数千家俱乐部之一，将如何产生国家影响。此外，她未为其业务预测提供充分依据，这些数字也未得到具有证明力的证据的佐证，足以证明该业务很可能在该领域产生实质性积极经济影响。申请人必须以相关、具有证明力且可信的证据支持其主张。参见 Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 376。她在此未做到这一点。
申请人未证明其拟议工作具有雇用美国工人的显著潜力，或为国家带来其他实质性积极经济影响。具体而言，她未表明其业务将为任何特定地区或美国整体带来实质性经济利益。尽管记录描述了一项旨在促进马术运动在美国日益普及的工作，但不清楚所述规模和范围的业务将如何显著影响其客户或员工所在特定地区的运动普及度。此外，不清楚其拟议工作是否会对使用其业务服务的个人之外产生潜在预期影响，证据也未表明其业务具有显著潜力，可广泛增进社会福利或文化或艺术丰富，或促进有价值的技术或研究领域的进步。[脚注 5：参见 6 USCIS Policy Manual F.5(D)(1)。]
记录未能确立 Dhanasar 先例裁决第一项要素所要求的拟议工作的国家重要性。因此，申请人未能证明其符合国家利益豁免的资格。由于所认定的驳回理由对申请人的上诉具有决定性，本办公室不予审理并在此保留关于 Dhanasar 框架下资格的其余论点。参见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（指出机构无需对最终裁决不必要的问题作出「纯粹咨询性的认定」）；另参见 Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 526 n.7 (BIA 2015)（在申请人本不符合资格的情况下，拒绝在上诉中审理替代性问题）。
III. 结论
申请人未证明拟议工作具有国家重要性。由于申请人未满足 Dhanasar 分析框架所要求的第一项要素，她未能确立其符合国家利益豁免的资格，或作为裁量事项值得获得该豁免。申请将继续被拒绝。
裁定：
上诉驳回。
