行政上诉办公室非先例裁决
美国公民及移民服务局
案号：40888704
日期：2026 年 1 月 29 日
对服务中心运营部（SCOPS）裁决的上诉 表格 I-140，外籍劳工移民申请（国家利益豁免）
申请人系一名企业高管，寻求以持有高级学位的专业人士身份获得职业移民第二优先（EB-2）移民分类，并请求豁免该分类所附的职位offer要求。见《移民与国籍法》（本法）第 203(b)(2) 条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
SCOPS 拒绝了该申请。SCOPS 认定申请人符合持有高级学位的专业人士资格。然而，SCOPS 结论认为，记录未能证明豁免职位offer要求、进而豁免劳工证将符合国家利益。本事项现依据 8 C.F.R. § 103.3 提交本办公室审理。
申请人负有以优势证据证明其资格的举证责任。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本案问题重新审查。Matter of Christa's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
I. 法律
为符合基础 EB-2 签证分类，申请人必须证明其为高级学位专业人士，或在科学、艺术或商业领域具有特殊能力的人士。本法第 203(b)(2)(A) 条。
若申请人证明其符合基础 EB-2 分类资格，则须进一步证明其应获得对职位offer要求「符合国家利益」的酌情豁免。本法第 203(b)(2)(B)(i) 条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 案指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可行使裁量权，在申请人证明以下事项时批准国家利益豁免：
拟议工作兼具实质价值与国家重要性；
该个人有能力推进拟议工作；以及
整体而言，豁免职位offer要求将有利于美国。
Id.
II. 分析
SCOPS 认定申请人符合持有高级学位的专业人士资格。然而，基于下述理由，申请人未能证明拟议工作具有国家重要性，即不符合 Dhanasar 第一要素的要求。见 id.
申请人将该工作概括描述为一项计划，「利用我在人工智能与教育技术方面的专长，在美国建立一家成功的企业，显著提升美国及全球教育的质量、可及性与可负担性」。其提交了一份商业计划书，其中阐明申请人将运营一家位于加利福尼亚州的初创公司，提供「教育者与其受众之间实时、由人工智能驱动的互动渠道」。更具体而言，该计划声称公司将为其客户创建数字分身，客户随后可在各自网站上使用其数字分身，「使学生能够提问、进行语音或文字对话，并以创新方式与上传的信息互动，全天候 24 小时不间断」，均借助人工智能实现。该计划指出，运营第一年的目标客户为位于加利福尼亚州的「教育者和内容创作者」，但此后年度将在美国各州及海外寻求客户。
商业计划书称，公司运营第一年将雇用 10 名员工，到第五年运营时扩展至 38 名员工。该计划将申请人列為首席执行官，其他初始职位包括首席技术官、首席产品官、多名工程师及一名市场经理，此后年度职位设置类似。
商业计划书提供了任意且无佐证的财务信息，令人对其真实性产生怀疑，损害了该计划书及记录其余部分的可靠性与充分性。见 Matter of Ho, 19 I&N Dec. 582, 591 (BIA 1988)（规定对申请人证据任何方面的怀疑均可能损害支持签证申请的其他证据的可靠性与充分性）。例如，商业计划书笼统提及三个不同产品「套餐」层级，价格分别为 9.99 美元、49.99 美元和 99.99 美元，第一年运营的预计销量分别为 66,000、30,600 和 30,000，到第五年运营时分别增至 836,000、676,200 和 627,600。然而，商业计划书及记录其余部分均未证明公司为何预期各产品套餐在任一运营年度能达到如此具体的销量，以及为何预期五年运营期内销量能有如此具体的增长。换言之，商业计划书及记录其余部分均未证明公司为何预期在第一年运营中向 126,600 名加利福尼亚州「教育者和内容创作者」销售其数字分身，以及计划所预测的此后年度销售增长。此外，尽管产品套餐名称和价格不同，商业计划书及记录其余部分均未证明价格差异悬殊的不同产品套餐之间有何区别，以说明客户为何可能选择支付 99.99 美元而非 49.99 美元或 9.99 美元。
与此相关，商业计划书令人费解地预期上述单价及单位成本——分别为 4.50 美元、18 美元和 66 美元——在全部五年运营期内保持不变，尽管公司员工规模将近乎翻两番，这很可能导致运营费用变化，且存在通货膨胀和生活成本上涨等外部因素。
作为任意且无佐证财务信息的另一例证，商业计划书预期五年运营期内年度租金和水电费用相对持平，分别从 36,000 美元和 2,400 美元起步，增至 43,758 美元和 2,917 美元，尽管公司员工规模在此期间近乎翻两番。计划中的其他财务信息同样任意且相对持平，尽管公司预计员工和运营将增长。
商业计划书的财务信息对认定国家重要性具有实质性意义，因为它直接涉及该工作是否可能、以及在多大程度上可能具有雇用美国工人的显著潜力或其他重大积极经济效应。见 Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889-90。商业计划书任意且无佐证的财务信息令人对其真实性产生怀疑，损害了该计划书及记录其余部分的可靠性与充分性。见 Matter of Ho, 19 I&N Dec. at 591。
申请人还提交了其本人及一名计算机科学教授的陈述，以及推荐信或感谢信。
SCOPS 认定拟议工作具有实质价值，此为 Dhanasar 第一要素的部分要求。见 Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889-90。然而，SCOPS 亦结论认为记录未能证明拟议工作具有国家重要性，此亦为 Dhanasar 第一要素的要求。见 id. 更具体而言，SCOPS 认定记录未能证明拟议工作的潜在预期影响如何可能具有「超越企业、其员工和客户，以及与其合作的任何个人和实体的影响，在与国家重要性相称的层面上更广泛地影响领域、行业或经济」。SCOPS 认可商业计划书中的就业信息；然而，SCOPS 指出记录未能证明在加利福尼亚州雇用这些数量的工人在给定职业类别中的重要性。SCOPS 还指出，记录「未显示申请人的技术、方法或方式如何足够创新或区别于类似企业，以代表该领域的改进并具有对该领域产生广泛影响的潜力」。SCOPS 进一步认定记录不满足 Dhanasar 第二和第三要素。见 id.
由于本办公室认定记录未能证明拟议工作是否可能具有国家重要性，而此点具有决定性，本办公室保留对记录是否满足 Dhanasar 第二和第三要素的意见。见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（指出机构无需对最终裁决不必要的问题作出「纯粹咨询性认定」）；另见 Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 526 n.7 (BIA 2015)（在申请人本已不符合资格时，拒绝在上诉中处理替代性问题）。
上诉中，申请人主张拟议工作「直接契合联邦优先事项」，援引一份未具体说明的 2025 年 4 月行政命令，以及「教育部利用技术扩大优质教育可及性的长期目标」。其还认为，「教育技术的进步本质上具有国家重要性」。其还称 SCOPS 错误地将其拟议工作视为仅限于直接用户，且记录中包含「关于该平台大规模变革教育潜力」的信息。
在认定 Dhanasar 第一要素下的国家重要性时，相关问题并非个人将从事的行业、领域或职业的重要性；相反，为评估国家重要性，本办公室聚焦于「该个人拟从事的具体工作」并「考虑其潜在预期影响」，寻找「更广泛的影响」。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。Dhanasar 案提供了可能具有第一要素所要求国家重要性的工作示例，即「在特定领域具有国家乃至全球影响，例如某些改进的制造工艺或医学进步所产生的影响」，或「具有雇用美国工人的显著潜力或……其他重大积极经济效应，尤其是在经济萧条地区」。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889-90。
本办公室认可科学、技术、工程和数学（STEM）领域进步的重要性，以及持有高级 STEM 学位者在促进这一进步中的关键作用，尤其是在重点关键和新兴技术或其他对美国竞争力或国家安全重要的 STEM 领域。一般见 6 USCIS Policy Manual F.5(D)(4), https://www.uscis.gov/policy-manual。然而，与所有案件一样，涉及 STEM 领域的拟议工作不仅须证明实质价值，还须证明国家重要性，例如在特定领域具有国家乃至全球影响，而不仅仅是属于 STEM 领域。一般见 id.；另见 Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889-90。
本办公室首先行政认知到，约有三十余份行政命令的日期为 2025 年 4 月。见 White House, Presidential Actions, Executive Orders, https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/executive-orders/。申请人未在上诉中提供充分信息以证明其援引的是其中哪份行政命令。同样，尽管申请人笼统主张教育部有「利用技术扩大优质教育可及性的长期目标」，但其未以该目标的证据支持其概括性陈述。因此，记录未能佐证申请人对 2025 年 4 月行政命令及所称教育部政策的论述，本办公室无需进一步处理。
其次，申请人在上诉中「教育技术的进步本质上具有国家重要性」的结论性陈述不具说服力。如前所述，认定申请人拟从事的具体工作是否可能具有国家重要性的相关问题，并非与该工作相关的行业、领域或职业是否可能具有国家重要性。见 Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889-90。因此，此处的问题并非拟议工作是否涉及推进教育技术。相反，本办公室考虑的是申请人拟从事的具体工作是否可能具有表明国家重要性的更广泛影响，例如在特定领域具有国家乃至全球影响、雇用美国工人的显著潜力或其他重大积极经济效应，而不仅仅是属于 STEM 领域，如教育技术。见 id.
关于申请人在上诉中就记录中其本人及一名计算机科学教授的陈述以及推荐信和感谢信所提主张，本办公室再次指出，如上述理由，商业计划书关于财务信息的任意且无佐证的主张所引发的怀疑，损害了记录中一般信息的可靠性与充分性。见 Matter of Ho, 19 I&N Dec. at 591。即使这些信件可被视为可靠和充分，它们也未能证明拟议工作可能具有国家重要性。作为裁量事项，本办公室可将申请人提交的意见陈述用作参考。Matter of Caron Int'l, Inc., 19 I&N Dec. 791, 795 (Comm'r 1988)。然而，若意见与记录中其他信息不一致或在任何方面存疑，本办公室可给予其较低权重。Id. 本办公室最终负责就个人是否符合所寻求福利的资格作出最终裁定；提交专家意见信并非资格的推定证据。Id.；另见 Fed. R. Evid. 702（规定专家意见可「帮助事实审理者理解证据或确定争议事实」，而非其本身即为事实证据）。
申请人在提交表格 I-140（外籍劳工移民申请）时提交的信件对其资格作出有利评价；然而，它们未涉及其拟从事的具体工作，对于理解记录中的证据或认定关于该工作是否可能具有国家重要性的争议事实，仅具有极小的证明价值。见 Matter of Caron Int'l, Inc., 19 I&N Dec. at 795；另见 Fed. R. Evid. 702。同样，申请人为回应 SCOPS 补件通知而提交的计算机科学教授信件称，作者意见部分基于其对申请人商业计划书的审阅。然而，如上所述，商业计划书不可靠且不充分；因此，计算机科学教授基于商业计划书的意见存疑。故本办公室给予计算机科学教授的意见较低权重。见 Matter of Caron Int'l, Inc., 19 I&N Dec. at 795；另见 Fed. R. Evid. 702。即使计算机科学教授的意见信在存在上述证据问题的情况下仍可能具有证明价值，其提供的有助于本办公室理解证据或认定争议事实的信息甚少。相反，它重复了记录中已有的信息，涉及与申请人拟从事的具体工作相疏离的概括性信息，并引用了记录之外的信息。反之，本办公室认可申请人就拟议工作提交了其个人陈述；然而，其未以客观证据佐证其陈述。见，例如，Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 375-76（规定申请人必须证明其主张更可能为真而非不真）。
即使记录可被视为可靠和充分，其表明申请人关于开发其公司客户数字分身以借助人工智能与其学生或其他用户互动的提议，可能有利于申请人的公司、其客户和商业伙伴及其客户。然而，如上所述，记录未能佐证对申请人公司客户及其客户范围的估计。记录亦未证明使用人工智能的客户数字分身如何在计算机科学、教育或任何其他领域具有国家乃至全球影响，例如某些改进的制造工艺所产生的影响，而非提供与其他产品类似的计算机程序用户界面功能。见 Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889-90。记录亦未表明在加利福尼亚州给定职业类别中雇用所述数量工人的重要性，以证明雇用美国工人的显著潜力。见 id. 特别是，鉴于商业计划书财务信息的不可靠和不充分，记录亦未以其他方式显示拟议工作如何可能具有重大积极经济效应。见 id. 整体考量，记录未能证明申请人拟从事的具体工作如何可能具有表明国家重要性的那类更广泛影响，即 Dhanasar 第一要素的要求；因此，其不符合国家利益豁免资格。见 id.
III. 结论
由于申请人未满足 Dhanasar 分析框架的第一要素，本办公室结论认为申请人未能证明其符合国家利益豁免资格，亦未在裁量上应获该豁免。
裁定：
上诉驳回。
通知：
本裁决构成本事项的最终决定。提交动议不会推迟裁决的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留或本属不可入境或可驱逐的外国人，可能因签发表格 I-862（出庭通知）而依据本法第 240 条面临遣返程序。该等程序可能导致其被驱逐出美国，并可能丧失未来签证或其他移民福利的资格。
