行政上诉办公室非先例裁决
美国公民及移民服务局
案号：40889003
日期：2026 年 1 月 29 日
对服务中心运营部（SCOPS）裁决的上诉 表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名信息安全专家，寻求作为持有高级学位的专业人士获得分类。见《移民与国籍法》（本法）第 203(b)(2) 条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。申请人还寻求豁免附属于该 EB-2 移民分类的工作邀请要求。见本法第 203(b)(2)(B)(i) 条。当符合国家利益时，美国公民及移民服务局（USCIS）可以授予此项对所需工作邀请、进而对劳工证的自由裁量豁免。
SCOPS 拒绝了该申请，认定记录未能证明申请人符合国家利益豁免的资格。此事现依据 8 C.F.R. § 103.3 提交本办公室审理。
申请人负有举证责任，须以优势证据标准证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本案问题重新审查。Matter of Christa's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
I. 法律
要获得国家利益豁免资格，申请人必须首先证明其符合基础 EB-2 签证分类的资格，即作为高级学位专业人士或在科学、艺术或商业领域具有特殊能力的外国人。本法第 203(b)(2)(B)(i) 条。如果申请人确立了基础 EB-2 分类的资格，则必须进而证明其值得获得对工作邀请要求「符合国家利益」的自由裁量豁免。本法第 203(b)(2)(B)(i) 条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 指出，如果申请人证明以下各项，USCIS 可以作为自由裁量事项授予国家利益豁免：
拟议工作兼具实质价值与国家重要性；
该外国人有能力推进其拟议工作；以及
整体而言，豁免工作邀请要求将有利于美国。
见 Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（与第三、第九、第十一及哥伦比亚特区巡回上诉法院一致，认定 USCIS 授予或拒绝国家利益豁免的决定属自由裁量性质）。
II. 分析
申请人于 2000 年在中国获得机械设计与制造学士学位。移居加拿大后，申请人于 2010 年获得工程学硕士学位，专业为信息系统安全。该学位等同于美国硕士学位。2007 年至 2020 年，他先后为多家雇主担任技术支持分析师，此后在一家服装制造商担任信息技术（IT）管理员，工作地点在[已隐去]。
记录表明，申请人符合持有高级学位的专业人士分类资格。尚待确定的问题是，申请人是否已证明豁免工作邀请要求、进而豁免劳工证将符合国家利益。SCOPS 认定申请人未满足 Dhanasar 国家利益检验的任何一项要素。
申请人称，其「拟议工作是通过提供技术服务与 IT 解决方案，对中小型企业（SME）的行政与运营业务流程进行数字化转型。这涉及加强信息系统安全，最终目标是提升这些公司的网络安全态势，从而改善其项目管理与安全标准。」
A. 实质价值与国家重要性
Dhanasar 第一项要素——实质价值与国家重要性——聚焦于外国人拟从事的具体工作。工作的价值可以在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。
申请人称其拟议工作具有实质价值，因为它将「增强[客户]对全球经济的参与并应对其巨额 IT 支出」，并「显著增强其网络安全态势与韧性」。
在拒绝通知中，SCOPS 认定申请人未充分详细地描述拟议工作，以证明其实质价值与国家重要性。SCOPS 称：「作为从事网络安全工作的信息系统工程师受雇，不构成一项工作。」
本办公室同意申请人的观点，即他提供了关于拟议工作的充分信息以显示其实质价值；他所做的不仅仅是声明有意作为信息安全专家工作。
但本办公室同意 SCOPS 的意见，即申请人未确立其拟议工作的国家重要性。
在确定国家重要性时，相关问题不是外国人将从事的行业或职业的重要性；相反，本办公室聚焦于「外国国民拟从事的具体工作」。见 Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。在 Dhanasar 中，本办公室进一步指出，「我们寻找拟议工作的更广泛影响」，并且「一项事业可能具有国家重要性，例如，因为它在某一特定领域内具有国家甚至全球影响。」Id. 本办公室还指出，「一项有显著潜力雇用美国工人或具有其他重大积极经济影响的事业，尤其是在经济萧条地区，例如，很可能被理解为具有国家重要性。」Id. at 890。
申请人最初陈述了拟议工作具有国家重要性的四种方式：
它将通过解决 SME 信息系统安全的薄弱环节，维持美国作为技术创新主导领导者的地位，从而具有国家乃至全球影响。
它将通过增强 SME 抵御网络威胁的韧性，增强美国经济稳定与技术发展，从而产生重大积极经济影响。
劳工统计局报告称，2022 年至 2032 年间，信息技术分析师将增加 32%。
它将提供美国迫切需要的、符合 USCIS 政策对 STEM 专业人士独特考量的人才。
为佐证上述主张，申请人引用了各类在线文章和政府出版物。然而，申请人的陈述与证据讨论的是整个领域的累积重要性与影响，而非表明该领域任何单一专业人士的工作具有广泛影响。
申请人还称其「工作将传播至整个 SME 行业」，但他未提供关于这种传播如何发生的任何细节。
在补件通知（RFE）中，SCOPS 指出，申请人的「证据……未确立[其]工作的潜在预期影响在其领域内具有国家或全球更广泛影响。」SCOPS 还指出，「国家利益豁免不是对整个领域的 blanket waiver（一揽子豁免）」，因此关于某一领域重要性的笼统陈述不足以表明在该领域工作的个人符合国家利益豁免资格。
作为回应，申请人引用了 Dhanasar：「即使以美国某一地理区域为重点的事业和工作，也可以被适当地认为具有国家重要性。」Id. at 889。然而，举证责任在申请人一方，须确立必要的影响。
申请人承认其「服务是根据每位客户的独特需求量身定制的」，但主张其「方法、模型、技术和员工培训……旨在具有广泛适用性和适应性，覆盖整个网络安全行业……，为业内类似组织创造一个可复制、有影响力的模式。」
申请人未解释其方法与该领域其他人的方法有何实质不同，也未确立其工作将如何触及足够广泛的受众，从而成为其领域内被广泛效仿的模式。申请人也未表明「根据每位客户独特需求量身定制的服务」如何仍能构成可更广泛实施的「可复制……模式」。相反，申请人提交了关于小企业和网络安全的更多一般性信息。
申请人对 RFE 的回应包括一份商业计划，该计划重复、有时修改并扩展了他在随申请提交的陈述中先前提供的信息。该商业计划涉及在[已隐去]加利福尼亚州创建一家公司。商业计划中描述的基本工作仍然是「提供针对[客户]特定行业和运营模式量身定制的个性化网络安全策略」。
商业计划还表明，到第五年，公司将拥有 15 名员工，「显著高于 IT 安全咨询行业每家机构两名员工的全国平均水平」。仅仅声明有意雇用高于平均水平的员工人数，本身不足以确立 Dhanasar 所设想的通过「重大积极经济影响」体现的国家重要性。Id. at 890。申请人未确立这一就业水平将具有经济或其他方面的「更广泛影响」。一位经济学家的咨询意见信重复了申请人的若干主张，但未表明申请人拟议工作的影响达到 Dhanasar 的门槛。
为回应 RFE 而提交的商业计划和咨询意见严重依赖关于小企业和网络安全重要性的一般性主张，未能有说服力地解释申请人拟议工作将如何在其客户之外产生重大影响。
SCOPS 拒绝了该申请，称：
虽然我们同意网络安全很重要且具有巨大价值，但受益人未确立其作为信息系统工程师的角色将如何在其未来工作场所之外产生更广泛影响。此外，尽管合格信息系统工程师的价值很重要，但该价值是集体性的，而非特定于受益人的拟议工作。
虽然网络安全领域在美国很重要，但国家利益豁免不是对整个领域的一揽子豁免。你必须确立你的具体工作对网络安全领域具有更广泛影响。
在上诉中，申请人重复了笼统的、全领域的信息，例如所有 SME 在「IT 硬件、软件和服务」上的总投资。申请人未确立其拟议工作将影响所有 SME，因此与所有 SME 相关的统计数据与其拟议工作并不直接相关。网络安全对 SME 的集体重要性并不能确立申请人的具体拟议工作达到国家重要性水平。
SCOPS 指出，Dhanasar 中申请人的教学活动似乎缺乏更广泛的范围和影响。Id. at 893。同样，在本案中，申请人拟议工作的潜在影响似乎严重集中于其自己公司的客户。
申请人正确地指出，拟议工作不必影响整个美国才能满足 Dhanasar 下的国家重要性要素。然而，满足该要素不仅仅意味着指出该工作将产生的某种程度的利益。当国会设立 EB-2 移民分类时，它承认符合该分类资格的外国人将「实质上有利于……美国」。本法第 203(b)(2)(A) 条。然而，同一法规纳入了工作邀请要求。申请人不能通过表明某些人将从其工作中受益来获得该要求的豁免。正如 SCOPS 所指出的，对网络安全专业人士没有一揽子豁免，因此关于网络安全价值的一般性主张不能确立申请人符合国家利益豁免的资格。
本办公室同意 SCOPS 的意见，即申请人未履行其举证责任以确立其拟议工作的国家重要性。
B. 有能力推进拟议工作
Dhanasar 第二项要素将焦点从拟议工作转向外国人。为确定外国人是否有能力推进拟议工作，本办公室考虑的因素包括但不限于：其教育、技能、知识及在相关或类似工作中的成功记录；未来活动的模式或计划；实现拟议工作的任何进展；以及潜在客户、用户、投资者或其他相关实体或个人的兴趣。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 890。
SCOPS 认定申请人未确立其有能力推进拟议工作。本办公室同意。
申请人在提交申请时，引用了其学位和「24 年作为技术支持逐步积累的专业经验」（原文如此）。作为其「成功记录」的证据，申请人引用了两封咨询意见信，其作者审阅并评论了申请人的工作经历。
申请人在提交申请时表示，他计划在加利福尼亚州建立一家「咨询公司」，为 SME「提供独立技术服务」。申请人提供了前三年运营的财务预测，并称其企业在这三年结束时将拥有 12 名员工。
申请人在提交时表示，他「已经为其拟议工作起草了一份提案，并且他已收到……来自[已隐去]一位助理的意向书，该助理已表现出有兴趣雇用申请人的咨询服务」，并且「希望参与申请人的事业」。所引用的通信不是意向书。相反，它似乎是经由 LinkedIn 等平台发送的消息截图。该消息部分内容如下：
我联系你是因为我们目前正在与一位客户合作，该客户希望更多地了解计算[原文如此]管理 SaaS。更具体地说，他们希望深入了解围绕基于云的基础设施系统管理产品与功能的偏好和期望。
鉴于你的经验，我认为你可能非常合适！
你有兴趣进行这次约 1 小时的电话咨询吗？
从措辞看，该消息似乎是一份相当通用的招揽。它未具体提及申请人的拟议工作，也未一般性地提及网络安全，亦未表明写信人读过申请人的任何提案。
申请人提交了六份证书的副本，列明微软认证专业系统工程师和思科认证网络助理等资质。唯一具体提及网络安全的证书是国际信息安全认证联盟 2024 年颁发的一份证书，该证书称申请人「满足所有认证要求」并通过「所需能力考试」，从而「获得网络安全认证」。申请人主张这些证书确立了其在实现拟议工作方面的进展，但他未解释何以如此。这些证书显示申请人在 IT 某些方面的资质，但未确立在建立咨询服务方面的进展。
作为对 SCOPS 补件通知的回应，申请人引用了其新撰写的商业计划。该计划未表明申请人为建立其咨询业务采取了哪些具体步骤。
SCOPS 认定申请人未确立在实现拟议工作方面的进展。本办公室同意。
在上诉中，申请人称其已提交描述其过去在 IT 和网络安全方面工作的信件，并称 SCOPS 施加了过高的证据门槛。记录表明申请人有资格在网络安全领域工作，但申请人的拟议工作不仅仅是继续其在该领域的就业。
相反，申请人的工作是建立、配备人员并管理一家新企业。申请人未主张过去曾这样做，记录中也没有这方面的证据。相反，其整个职业生涯一直是为既有雇主从事 IT 和技术支持工作。在这方面，拟议工作构成对其过往经历的重大偏离。
在拒绝通知中，SCOPS 指出记录缺乏「可行的财务支持计划，包括在美国境内的生活费用」。申请人主张 SCOPS「忽视了申请人提交的财务证据」。本办公室将在此考虑该证据。
最初，申请人提交了其雇主退休和利润分享计划的报表，以表明他已预留约 66,000 美元「用于支付启动[其]商业咨询相关的专业费用」。申请人未具体说明该金额将覆盖哪些费用；随申请提交的计划显示第一年成本为 610,000 美元。
在 RFE 中，SCOPS 要求提供「反映可行财务支持计划的文件」。申请人的回应表明其打算在启动成本上投资 400,000 美元。为表明其拥有必要资金，申请人提交了：
申请人利润分享计划的新报表，显示余额略低于 38,000 美元；
申请人为其子女设立的注册教育储蓄计划（RESP）的报表，价值约 34,000 美元；以及
与申请人于 2024 年 8 月、即提交申请之后以约 368,000 美元购买的位于[已隐去]的一套公寓单元相关的文件。
申请人未确立这些资产实际上可用于其他目的。例如，申请人未表明 RESP 中的资金可以为受益人教育费用以外的任何目的提取。他也未表明其完全拥有最近购买的公寓单元，从而全部出售收益可用于投资拟议工作，而非偿还抵押贷款或借款。
申请人在上诉中坚持称，其已提交「关于其为建立工作企业提供资金的计划的充分细节」以及「其可行财务支持的证据」。提交的证据似乎表明，申请人将不得不变现若干已承诺用于其退休和子女教育的长期投资，以为该工作提供资金，而这些文件并未证明公司初创阶段其本人的财务支持。
此外，当本办公室将随申请提交的初始计划与为回应 RFE 而提交的更正式商业计划相比较时，部分数字吻合，但其他数字显示出重大修订。例如，申请人最初预计第一年净利润为 524,000 美元。后来的商业计划显示不到该金额的一半，为 259,501 美元，部分原因是预期运营费用增加，部分原因是初始估算似乎未考虑税收。这些差异使所主张数字的可靠性受到质疑。
基于上述理由，本办公室同意 SCOPS 的意见，即申请人的教育和经验不足以确立其有能力推进拟议工作。
鉴于上述结论，申请人未履行其举证责任以表明其完全满足 Dhanasar 国家利益检验的第一和第二项要素。对剩余第三项要素的详细讨论不能改变本上诉的结果。由于申请人未以其他方式确立所寻求分类的资格，本办公室无需触及、因而保留第三项 Dhanasar 要素。见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（per curiam）（认定机构无需对最终决定不必要的问题作出「纯粹咨询性的认定」）。
III. 结论
申请人未确立拟议工作的国家重要性，也未确立其有能力推进该工作。因此，申请人未表明符合国家利益豁免的资格，本办公室将作为自由裁量事项驳回上诉。
裁定：
上诉驳回。
通知：
本裁决构成此事的最终决定。提交动议不会推迟裁决的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留或 otherwise inadmissible or deportable（其他不可入境或可被驱逐）的外国人，可能因签发 I-862 表格《出庭通知》而依据本法第 240 条面临遣返程序。该等程序可能导致其被驱逐出美国，并可能使其未来无法获得签证或其他移民福利。
