行政上诉办公室非先例裁决
美国公民及移民服务局
案件编号：40795378
日期：2026 年 1 月 30 日
对服务中心运营部（SCOPS）裁决的上诉 表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名企业运营专员，寻求以高等学位专业人士或特殊能力人士身份获得职业移民第二优先（EB-2）移民分类，并寻求豁免该分类所附的工作邀请要求。参见《移民与国籍法》（本法）第 203(b)(2) 条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
SCOPS 拒绝了该申请。SCOPS 认定申请人既不符合高等学位专业人士资格，也不符合特殊能力人士资格。SCOPS 还认定，记录未能证明豁免工作邀请要求（进而豁免劳工证）符合国家利益。本事项现依据 8 C.F.R. § 103.3 提交本办公室审理。
申请人负有以优势证据证明其资格的举证责任。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本案问题进行重新审查。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
I. 法律
为符合基础 EB-2 签证分类，申请人必须证明其是科学、艺术或商业领域的高等学位专业人士或特殊能力人士。本法第 203(b)(2)(A) 条。
如果申请人证明其符合基础 EB-2 分类资格，则还必须证明其值得行使裁量权，豁免工作邀请要求，即符合「国家利益」。本法第 203(b)(2)(B)(i) 条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可以行使裁量权，在申请人证明以下事项时批准国家利益豁免：
拟议工作兼具实质价值与国家重要性；
该个人有能力推进拟议工作；以及
整体而言，豁免工作邀请要求将有利于美国。
同上。
II. 分析
如上所述，SCOPS 认定申请人不符合以高等学位专业人士或特殊能力人士身份获得第二优先分类的资格。SCOPS 进一步认定，记录不满足 Dhanasar 三要素中的任何一项，而三项均须满足。参见同上。由于本办公室认定记录未能证明拟议工作是否可能具有国家重要性，而该问题具有决定性，本办公室对申请人是否符合第二优先分类资格以及记录是否满足 Dhanasar 第二、第三要素保留意见。参见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（指出机构无需对最终裁决不必要的问题作出「纯粹咨询性认定」）；另参见 Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 526 n.7 (BIA 2015)（在申请人本不具备资格的情况下，拒绝在上诉中处理替代性问题）。基于下述理由，申请人未能证明拟议工作具有国家重要性，而这是 Dhanasar 第一要素的要求。参见同上。
申请人将拟议工作描述为计划在总体上「佛罗里达州……向美国各州的中小型公司提供创业咨询、商业计划、贷款人会面、财务分析和营销咨询等服务」经营一家企业管理咨询服务公司。
申请人还提交了一份题为「商业计划——拟议工作」的文件，首页提及申请人及其企业管理咨询服务公司的名称。然而，该所谓商业计划并未传达申请人的经营计划。相反，该文件包含一项免责声明，称其由「未经独立核实的公开来源信息」组成，且文件大部分内容仅泛泛描述咨询服务，并附有申请人简历的重复副本，而该简历在记录其他部分亦已出现。该所谓商业计划包含似乎旨在向读者推销服务的措辞，而非表达申请人经营其业务的计划，例如：「因此，管理咨询可以成为改善您企业绩效并吸引投资者的有效方式。」
「财务计划」部分似乎并未提供有关申请人企业管理咨询服务公司实际财务计划的信息。该部分包含指导性措辞，例如「至少，本节应包括预计启动成本和预计损益，以及对这些预测所作假设的摘要。」它还包含似乎来自模板的措辞，例如财务表格顶部出现「您的办公室型代理机构」，而非标明申请人初创企业管理咨询服务公司的名称。财务计划的时间段不明确，因为「月份」列标题下的每一行均为空白。尽管「总成本」列标题下的某些行似乎显示 12 个月乘以「每月成本」列标题下所列金额的乘积，但某些「总成本」计算未反映应加至月度成本年度总额的额外「一次性成本」数字。
暂且不论财务计划部分信息含糊且明显不完整，该部分由任意且无依据的数字组成，并与记录中的其他信息相冲突。例如，申请人在表格 I-140（外籍工人移民申请）第 6 部分「拟议雇佣的基本信息」中表示，其将向自己支付年薪 75,990 美元。然而，财务计划部分报告「员工薪资」的「每月成本」为 2,000 美元，「总成本」为 24,000 美元，另加 2,000 美元的「一次性成本」。无论是该所谓商业计划还是记录其余部分，均未说明这 2,000 美元一次性员工薪资支出是什么，以及如果「总成本」计算旨在反映年度总额，为何将其从「总成本」计算中省略。更关键的是，无论是该所谓商业计划还是记录其余部分，均未说明如果申请人公司的商业计划预计年度「员工薪资」支出总额仅为 24,000 美元（大幅低于其年薪），申请人如何支付其在表格 I-140 中所称的 75,990 美元年薪。
作为任意且无依据数字的另一例证，财务计划表明「您的办公室型代理机构」将在 1 月至 6 月每月获得 2,000 美元收入，7 月至 12 月每月获得 3,000 美元收入，年收入总额为 30,000 美元。然而，无论是该所谓商业计划还是记录其余部分，均未详细说明申请人对任何特定咨询服务将收取多少费用、其预计每月有多少客户支付所述收入，以及一般而言该文件为何预计每月这些具体且相对平稳的收入数字。此外，本办公室注意到，年收入总额 30,000 美元将不到申请人在表格 I-140 中声称将向自己支付的年薪的一半，且不论其他运营支出。此外，财务计划部分计算得出，即使依据其任意且无依据的数字，公司每年仍将亏损 700 美元，这令人怀疑申请人的初创企业管理咨询服务公司是否具有财务可行性。
作为任意且无依据财务数字的另一例证，该计划报告「您的办公室型代理机构」将产生 100 美元的一次性「邮费/运费」支出，但无论是该文件还是记录其余部分，均未说明公司仅运送一次的是什么，以及为何这样做恰好花费 100 美元。该所谓商业计划还包含其他类似任意、无依据且不一致的财务信息，例如令人难以置信地表明申请人企业管理咨询服务的租金和水电支出合计为 0 美元，且无进一步解释。
该所谓商业计划中无依据、任意且不一致的财务信息之程度，令人怀疑其真实性，削弱了该计划及记录其余部分的可靠性和充分性。参见 Matter of Ho, 19 I&N Dec. 582, 591 (BIA 1988)（规定对申请人证据任何方面产生的怀疑可能削弱支持签证申请的其余证据的可靠性和充分性）。该所谓商业计划中的财务信息对于确定拟议工作是否可能具有国家重要性具有实质意义，因为它直接关系到拟议工作是否可能具有雇用美国工人的重大潜力——或是否具有雇用美国工人的任何潜力——以及其可能具有其他重大积极经济效应的程度。参见 Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889-90。由于该所谓商业计划的可靠性和充分性受到削弱，其证明价值极小。参见 Matter of Ho, 19 I&N Dec. at 591。
申请人针对 SCOPS 的补件通知（RFE）提交了一份日期为 2025 年 7 月的商业计划「修订与整合版」。然而，申请人必须在提交申请时即证明其寻求福利的资格。参见 8 C.F.R. § 103.2(b)(1)。签证申请不得基于对未来资格的推测而获批，也不得在申请人依据一套新事实具备资格后获批。参见 Matter of Katigbak, 14 I&N Dec. 45, 49 (Reg'l Comm'r 1971)。申请人不得为使其有缺陷的申请符合 USCIS 要求而对申请作出实质性变更。参见 Matter of Izummi, 22 I&N Dec. 169, 176 (Assoc. Comm'r 1998)。
申请人为回应 SCOPS 的 RFE 而提交的商业计划呈现了一套在 2024 年 6 月提交表格 I-140 时并不存在的实质性事实。例如，修订后的计划报告公司第一年运营的年收入将为 75,000 美元，而非先前所谓商业计划所示的 30,000 美元，并在第二年和第三年运营分别增至 125,000 美元和 200,000 美元。由于修订后的计划呈现了一套在申请人提交表格 I-140 时并不存在的事实，它不能——也没有——证明资格，本办公室无需进一步处理。参见 8 C.F.R. § 103.2(b)(1)；Matter of Katigbak, 14 I&N Dec. at 49；Matter of Izummi, 22 I&N Dec. at 176。然而，本办公室注意到，即使第一年运营的修订年收入为 75,000 美元，公司也无法筹集足够收入，在支付公司其他运营支出的同时，向申请人支付其在表格 I-140 中报告将向自己支付的 75,990 美元年薪。
申请人还提交了推荐信和出版物，提供有关企业管理的泛泛信息。
SCOPS 认定拟议工作具有实质价值，这是 Dhanasar 第一要素的部分要求。参见 Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889-90。然而，SCOPS 认定记录未能证明拟议工作是否具有国家重要性，这也是 Dhanasar 第一要素的部分要求。参见同上。更具体而言，SCOPS 指出该所谓商业计划缺乏对拟议工作具有实质意义的细节。SCOPS 观察到，记录未能证明拟议工作创造美国就业的潜力，或其可能如何具有其他重大积极经济效应。SCOPS 指出，记录中的推荐信描述了申请人的经验和技能，但未证明拟议工作可能如何具有国家重要性。SCOPS 还解释称，提供有关企业管理泛泛信息的出版物并未涉及申请人拟开展的具体工作，以及该工作可能如何具有 Dhanasar 第一要素所设想的那种表明国家重要性的更广泛影响。参见同上。综合考虑整个记录，SCOPS 认定记录未能证明「单个企业主的工作，无论其成功与否，是否会对超出其直接影响范围之外的领域产生重大影响」，也未能证明「申请人的具体工作将如何影响或推进更广泛的行业，或其在领域中具有更广泛的影响」。
在上诉中，申请人重申拟议工作具有国家重要性。他提及先前的工作经验，包括先前雇主在雇用申请人期间产生的收入，以及申请人在其整个雇佣历史中雇用和培训的前同事的大致人数。他还重复了其针对 SCOPS 的 RFE 所提交的修订商业计划中的信息，如上所述。他提供了有关土耳其移民美国的统计数据，但未以书面证据证实该信息。他还讨论了记录中的信件以及提供有关企业管理泛泛信息的出版物。
在根据 Dhanasar 第一要素确定国家重要性时，相关问题不是个人将工作的行业、领域或职业的重要性；相反，为评估国家重要性，本办公室关注「[个人]拟开展的具体工作」，并「考虑其潜在预期影响」，寻找「更广泛的影响」。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。Dhanasar 提供了可能具有第一要素所要求国家重要性的工作示例，即「在特定领域具有国家甚至全球影响，例如某些改进制造工艺或医学进步所产生的影响」，或「具有雇用美国工人的重大潜力或……其他重大积极经济效应，尤其是在经济萧条地区」。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889-90。
申请人对先前工作经验的提及对 Dhanasar 第二要素（个人是否有能力推进拟议工作）具有实质意义，但对确定其拟开展的具体、预期工作是否可能具有 Dhanasar 第一要素所设想的那种表明国家重要性的更广泛影响不具有实质意义。参见同上。同样，记录中的信件，包括由[已隐去]的兼职副教授撰写的意见书，讨论申请人的资格和先前工作经验，因而对 Dhanasar 第二要素具有实质意义。然而，这些信件未涉及申请人拟开展的具体工作，以及该工作可能如何具有 Dhanasar 第一要素所设想的那种表明国家重要性的更广泛影响。同样，提供有关企业管理泛泛信息的出版物涉及申请人将工作的行业、领域或职业，但该泛泛信息未讨论申请人、其拟开展的具体工作，以及该具体工作可能如何在企业管理或任何其他领域具有国家甚至全球影响、雇用美国工人的重大潜力或其他重大积极经济效应。参见同上。因此，本办公室无需进一步处理申请人的先前工作经验、信件或提供有关企业管理泛泛信息的出版物。
申请人在提交表格 I-140 时提交的所谓商业计划证明价值极小，反过来，申请人针对 SCOPS 的 RFE 提交的修订商业计划基于上述理由不能——也没有——证明资格。然而，在记录能够证明拟议工作实际将涉及什么以及是否可行的范围内，该工作可能使申请人作为企业管理咨询服务公司的所有者受益，并使其客户和商业伙伴受益。然而，记录未能证明一名企业管理顾问向客户提供咨询服务的拟议工作可能如何在企业管理或任何其他领域具有国家甚至全球影响，例如某些改进制造工艺所产生的影响。参见同上。记录也未能证明申请人显然仅雇用其本人的提议如何表明拟议工作具有雇用美国工人的重大潜力。参见同上。记录亦未以其他方式证明拟议工作可能如何具有重大积极经济效应，尤其是考虑到如上所述，该所谓商业计划即使依据任意且无依据的财务信息，也预计公司将出现财务亏损。参见同上。
总之，综合考虑整个记录，申请人未能证明拟议工作具有 Dhanasar 第一要素所要求的国家重要性；因此，其不符合国家利益豁免资格。
III. 结论
由于申请人未能满足 Dhanasar 分析框架的第一要素，本办公室认定申请人未能证明其符合国家利益豁免资格，亦不值得行使裁量权批准该豁免。
裁定
上诉驳回。
通知
本裁决构成本事项的最终决定。提交动议不会推迟裁决的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留或原本不可入境或可被驱逐的外国人，可能因签发表格 I-862（出庭通知）而依据本法第 240 条面临遣返程序。该等程序可能导致其被驱逐出美国，并可能使其未来无法获得签证或其他移民福利。
