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行政上诉办公室 非先例决定
事项：0-W-D- 日期：2018年1月31日
对加利福尼亚服务中心决定的上诉
申请：表格I-129，非移民工作者申请
申请人是一家航运公司，寻求根据L-1A非移民公司内部调职者分类临时雇用受益人为其副总裁。见《移民与国籍法》（该法）第101(a)(15)(L)条，8 U.S.C. § 1101(a)(15)(L)。L-1A分类允许公司或其他法律实体（包括其关联公司或子公司）将合格的外国雇员调往美国临时从事管理或行政工作。
加利福尼亚服务中心审理主任否决了该申请，认定记录未能按要求证明受益人在国外曾从事管理或行政工作。审理主任还发现，关于受益人的外国雇主身份及其与申请美国雇主的关系存在不一致之处。申请人提交了重新开案动议，其中包括澄清外国雇主身份及其与申请人合格关系问题的证据。审理主任根据申请人的动议重新开案，再次否决了申请，认定申请人未能证明受益人在国外曾从事管理或行政工作。
该事项现因上诉而由本办公室审理。在上诉中，申请人主张其重新开案动议中的新证据和信息弥补了记录中过去的缺陷。申请人认为审理主任未充分考虑动议中提交的材料。
经重新审查，我们将驳回上诉。
一、法律框架
为确立L-1A非移民签证分类的资格，合格组织必须在受益人申请进入美国之前的三年内，连续一年雇用受益人从事“管理、行政或涉及专业知识”的工作。该法第101(a)(15)(L)条。此外，受益人必须寻求临时进入美国，以管理或行政身份继续为同一雇主或其子公司或关联公司提供服务。同上。
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二、国外管理身份的工作
审理主任认定申请人未能证明受益人在国外曾从事管理工作。申请人未主张受益人曾从事行政工作或涉及专业知识的工作。
管理身份是指在组织内的一种职务，雇员主要管理该组织，或该组织的部门、分支机构、职能或组成部分，并对该雇员拥有权限的活动或职能的日常运营行使自由裁量权。人事经理监督和控制其他监督、专业或管理雇员的工作；一线主管的职责不被视为管理性的，除非所监督的雇员是专业人员。职能经理无需直接监督其他雇员，但必须管理组织内的一项基本职能，或组织的一个部门或分支机构，并在组织层级内或就所管理职能而言在高级别运作。该法第101(a)(44)(A)条。
如果人员配置水平被用作确定个人是否以管理或行政身份行事的因素，美国公民及移民服务局（USCIS）必须考虑组织的合理需求，结合组织的总体目的和发展阶段。见该法第101(a)(44)(C)条。
A. 职责
在审查受益人的管理或行政身份时，我们将审查申请人对受益人工作职责的描述。申请人对工作职责的描述必须清楚地描述受益人将履行的职责，并表明这些职责是否属于管理身份。见8 C.F.R. § 214.2(l)(3)(ii)。
在第一次否决后的重新开案动议中，申请人指明受益人在国外的角色是“职能经理”。因此，我们将把分析限于受益人是否在国外担任职能经理。
“职能经理”一词通常适用于受益人不监督或控制下属员工的工作，而是主要负责管理组织内一项“基本职能”的情况。见该法第101(a)(44)(A)(ii)条。“基本职能”一词未由法规或条例定义。如果申请人主张受益人将管理一项基本职能，申请人必须清楚地描述管理该基本职能将履行的职责，即具体指明该职能，阐明该职能的基本性质，并确定受益人日常职责中专门用于管理该基本职能的比例。见8 C.F.R. § 214.2(l)(3)(ii)。此外，申请人对受益人日常职责的描述必须证明受益人将管理该职能，而不是履行与该职能相关的职责。
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管理身份的定义有两个部分。第一，申请人必须证明受益人履行了某些高层职责。Champion World, Inc. v. INS, 940 F.2d 1533（第九巡回法院1991年）（未公布的目录决定）。第二，申请人必须证明受益人主要从事管理工作，而不是与其他雇员一起从事普通运营活动。见Family Inc. v. USCIS, 469 F.3d 1313, 1316（第九巡回法院2006年）；Champion World, 940 F.2d 1533。
申请表格表明，“受益人此前曾担任外国实体 的董事/所有者，申请人后来购买了该实体，从而在两公司之间建立了合格关系。1 受益人为 所做的工作包括作为兼职承包商为 和 工作。
在其简历中，受益人陈述其从2015年2月至2016年9月履行了以下职责：
- 广泛开展工作以寻找和建立新的客户关系，包括按公司标准谈判新合同。
- 努力加强现有客户关系，确保满足所有需求以达到客户满意。
- 协调货运代理部门并建立与新承运人的新关系。
- 以高效方式回应所有客户投诉或询问。
- 参加所有运输展会代表和推广公司。
- 专长于温控交付的运输。
- 监控和跟踪货物进入仓库的流动。
申请人在申请表格上重复了上述描述的大部分内容，并列出了相同的雇佣日期。所列职责中有几项缺乏必要的细节。例如，工作描述未具体说明受益人在“温控交付的运输”方面做了什么。由于描述如此笼统，它不能证明
1 一份来自罗马尼亚国家贸易登记局的经翻译的良好信誉证书表明，受益人的公司 提供“货物处理”、“公路货运”、“运输支持活动”及相关服务。然而，同一证书将公司的“主要活动”列为“谷物、种子、动物饲料和未加工烟草的批发”。记录在其他方面未提及谷物销售。 2 申请人表示 将其名称更改为 。记录在这方面不一致且不确定。就本决定而言，我们将把 和 视为不同实体，但该问题最终不影响程序的结果。在否决之前，申请人的前律师表示“外国实体，此前为 [现为] ”。没有证据表明 （位于罗马尼亚）与 （位于荷兰）是同一公司，并且在上诉中，申请人现任记录律师表示“早先的律师未能充分评估和准确呈现公司所有权的相关事实”。
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受益人主要是经理，而不是例如调度员或客户服务代表。
的官员表示，受益人的公司以合同方式提供“销售和营销服务”。翻译的服务合同表明，受益人公司的职责包括从“[v]参观展会和展览会”到识别和联系潜在客户，以及“[h]处理客户投诉”等营销活动。申请人未说明是谁执行了这些销售和营销活动。
一份翻译的职位描述列出了三页的职责，包括若干非管理性任务，如设计宣传材料、联系客户和接受订单。该职位描述提及“下属员工”，但未指明这些下属的姓名或职务，也未说明受益人将哪些任务委派给这些下属、哪些任务由他本人执行。
在初次拒绝中，审理主任表示，该职位“描述不足以证明受益人在受雇于 期间日常做了什么”。针对该决定的复议动议，申请人主张，虽然受益人的名字出现在与 和 的合同上，但那些公司实际上是签约由受益人的公司、而非受益人本人来提供所述服务。这一解释并未回答职位描述中所列任务由谁执行的问题。
同样在复议动议中，申请人列出了受益人的“日常职责”：
- 努力寻找并建立新的客户关系，包括按公司要求谈判新合同
- 通过确保所有需求和要求得到满足以达到客户满意，主导建立和加强客户与供应商关系
- 管理货运代理和交付物流
- 监控仓库容量以满足义务，并跟踪货物进出仓库的流动。
这份在复议动议中提交的新陈述并未证明受益人在国外主要是职能经理。申请人主张受益人承担上述职责，但未说明受益人如何履行这些职责，也未说明谁执行了受益人所监督的运营职能。此外，寻找和获取新客户似乎是一项不符合资格的经营性职责：申请人未提供足够细节以表明该任务属于管理性质。
在第二次拒绝申请时，审理主任认定，“对受益人在国外职责的简要描述……缺乏足够细节，不足以证明受益人在受雇于 期间日常做了什么”。
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在上诉中，申请人未提供关于受益人职责的更多细节。相反，申请人主张受益人将其非管理性职责委派给了其他工人。我们将在下文探讨这一问题。
B. 人员配置
除所需的职位职责描述外，USCIS在审查受益人声称的管理能力时会审查记录的整体情况，包括公司组织结构、受益人下属员工的职责、是否有其他员工使受益人免于履行运营职责、业务性质，以及任何有助于理解受益人在企业中的实际职责和角色的其他因素。
最初，申请人声称受益人“有一个由数名强有力的高层管理专业人员组成的团队，就公司日常活动向[受益人]汇报”。申请人未指明这些“数名强有力的高层管理专业人员”的姓名或职务。在后来的通信中，申请人未澄清、佐证或回到这一主张，而是主张“对其角色的适当理解……是职能经理”。
和 的组织结构图将受益人列为“商务经理”，监督两名“货运代理”；当时的记录未描述这些职位。申请人未提交证据证明受益人的公司除受益人外还有其他任何员工。
针对审理主任第一次决定的复议动议，申请人提交了发票副本，显示受益人的公司将某些财务相关行政任务（如记账和工资发放）外包给了一名会计师。申请人未就受益人职位描述中所列任务记录类似的安排。（所列任务不包括记账或工资发放，因此与会计师的合同不能表明受益人将其所列职责委派或外包。）
审理主任认定，申请人未证明“外国实体雇用了其他个人来执行”职位描述中所列的“不符合资格的日常职责”。
在上诉中，申请人主张“[组]织规模小，仅此一点不能支持认定其员工并非以管理身份行事”。我们同意。仅凭公司规模，而不考虑组织的合理需要，不得作为认定受益人是否受雇于管理或行政能力的唯一因素。见法案第101(a)(44)(C)条。然而，USCIS结合其他相关因素考虑申请公司的规模是适当的，例如缺乏执行公司非管理或非行政运营的员工。见例如Family Inc., 469 F.3d 1313；Systronics Corp. v. INS, 153 F. Supp. 2d 7, 15 (D.D.C. 2001)。
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审理主任强调的问题不仅仅是受益人公司的规模。申请人声称受益人的公司向 提供了特定服务，而其中大多数服务并非管理性质。如果受益人因没有其他人做而亲自提供了这些服务，那么他主要不是管理者。
申请人在上诉中并未声称受益人的公司除受益人外还有其他任何员工。相反，申请人主张受益人依赖公司外部的工人。首先，申请人引用了前述与会计师的合同，该合同无关紧要，因为正如审理主任所指出的，它并未说明属于受益人职责范围内的非管理性服务。
其次，申请人表示组织结构图“表明受益人受约……指导和监督 的两名下属现场员工”。记录中关于这两名员工及其职责的信息极少。
此外， 与申请人的美国雇主之间没有明显的符合资格的关系。如果 的员工在其受雇于该公司的过程中代表 执行任务，那么受益人作为承包商在该处的存在并不能表明他是受益人公司的职能经理。根据定义，职能经理“管理组织内的基本职能”。8 C.F.R. § 214.2(l)(1)(ii)(B)(2)。监督 的员工不是受益人公司内的职能，无论是否基本。在此重要的是， 雇用受益人的公司作为支持承包商，而非相反。公司可能依赖承包商履行其职能，但仅仅作为承包商本身并不是一项职能。
如果申请人声称受益人将管理一项基本职能，则必须清楚描述管理该基本职能所要履行的职责。此外，申请人必须证明：
(1) 该职能是明确界定的活动；(2) 该职能是“基本的”，即对组织而言是核心的；(3) 受益人将主要管理而非履行该职能；(4) 受益人将在组织层级内或就所管理职能处于高级别行事；以及 (5) 受益人将对职能的日常运营行使自由裁量权。
Matter of G- Inc., Adopted Decision 2017-05 (AAO Nov. 8, 2017)。在本案中，申请人未描述或提供证据证明受益人管理了受益人公司内的一项基本职能。
申请人表示，与 的合同是受益人公司唯一的收入来源。如果确实如此，且受益人的公司没有其他员工（情况似乎如此），那么受益人的公司除了作为受益人的名义雇主、将其服务承包给 之外，没有明显的宗旨或职能。直接
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在本程序中，明显不构成合格工作经验的雇佣。受益人作为承包商而非雇员的身份，并不使其成为自己公司内的职能经理。
此外，受益人公司与 之间的合同列明了双方的义务。 的义务不包括提供公司雇员在受益人的指导下工作，受益人公司的义务也不包括指导 雇员的活动。
申请人主张，合同中的义务适用于作为公司的 ，而非作为个人的受益人。然而，举证责任在申请人一方，须证明其他工人使受益人免于承担该合同中列明的非合格任务，例如销售电话。申请人未履行该举证责任。
新提交的 货运代理职位描述表明，货运代理向商务经理（受益人）汇报，且在货运代理缺席时由受益人承担其职责。货运代理的职责侧重于协调交付；具体职责包括确定交付路线、与 司机沟通以及监控车辆位置。这些职责均未出现在与受益人公司的合同中，该合同反而侧重于销售和营销。因此，即使受益人对货运代理拥有监督权，证据也坚决指向相反结论，即货运代理并未使受益人免于必须履行营销任务。
基于上述理由，申请人未能证明受益人在国外的雇佣属于管理性质。
III. E-2 签证申请
基于上述理由，我们将驳回上诉；然而，对美国政府记录的审查发现了一个额外问题，如果申请人进一步追究此事，必须予以解决。
2017年12月8日，受益人在 美国驻罗马尼亚领事馆以条约投资者配偶身份申请E-2非移民签证。受益人的配偶是位于 俄勒冈州 ' 的主要投资者；受益人明确表示他也打算居住在 。公司名称与申请人的名称非常相似，但两家公司之间不存在共享所有权或控制权。2017年12月的非移民签证申请获批，E-2签证于2018年1月5日签发。
鉴于受益人明确表示打算居住在 俄勒冈州，尚不明确其是否仍打算在 内华达州为申请人工作，该地距 以南超过500英里。
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IV. 结论
申请人未能证明受益人的外国公司 按照法条和法规的要求以管理身份雇佣了受益人。
裁定：上诉被驳回。
引用为 Matter ofO-W-D- , ID# 943886 (AAO Jan. 31, 2018)
