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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：31656184 日期：2024年7月1日
对德克萨斯服务中心决定的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名房地产企业家，寻求作为持有高级学位的专业人士获得基于就业的第二优先（EB-2）移民分类，并寻求对该分类所附工作要求（即劳工证）的国家利益豁免。见《移民与国籍法》（本法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
德克萨斯服务中心审理主任否决了该申请，认定申请人未能证明其符合基础EB-2分类的资格，也未能证明豁免所要求的工作邀请（从而豁免劳工证）将符合国家利益。现根据8 C.F.R. § 103.3，该事项提交本办公室审理。
申请人负有举证责任，须以优势证据证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本案问题进行重新审查（de novo）。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
一、法律
为符合基础EB-2签证分类的资格，申请人必须证明其是在科学、艺术或商业领域拥有高级学位的专业人士或具有特殊能力的人士。本法第203(b)(2)(A)条。高级学位是指任何高于学士学位的美国学术或专业学位或外国同等学位。美国学士学位或外国同等学位加上该专业领域五年逐步提升的经验，等同于硕士学位。8 C.F.R. § 204.5(k)(2)。
如果申请人确立了基础EB-2分类的资格，则必须进一步证明其值得对工作要求给予“符合国家利益”的酌情豁免。本法第203(b)(2)(B)(i)条。虽然法规和相關条例均未界定“国家利益”一词，Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 指出，美国公民
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及移民服务局（USCIS）可作为酌情事项¹给予国家利益豁免，如果申请人证明：
- 拟议的事业既具有实质性价值又具有国家重要性；
- 该个人处于有利地位以推进其拟议的事业；以及
- 权衡之下，豁免工作要求将有利于美国。
同上。
二、分析
据申请人称，其符合作为持有高级学位的专业人士获得EB-2签证分类的资格要求。² 他主张自己拥有等同于美国法学学士学位的外国学位，以及11年在工商管理及相关领域的重要本科后工作经验。审理主任认定，虽然申请人证明其拥有等同于美国学士学位的学历，但他未提交充分证据证明其具备8 C.F.R. § 204.5(k)(2)所要求的至少五年该专业领域逐步提升的本科后经验。因此，申请人未能证明其是持有高级学位的专业人士。
审理主任发出了补件通知（RFE），部分告知申请人记录未能证明其获得了至少五年逐步提升的本科后经验。审理主任指出，所提交的专家学历评估声称申请人“在工商管理领域完成了约[11]年的专业培训和工作经验”，并且“他在与硕士水平培训相当的就业层级上，在管理人员的监督下担任了专业责任和复杂度日益提升的职位”。审理主任要求提供额外文件，例如现任或前任雇主详细描述申请人工作职责的信函。补件通知的回复包含了多封由申请人本人撰写的雇佣证明信。审理主任认定，这些信函未能弥补补件通知中指出的缺陷，因为它们未详细说明逐步提升的经验、职责随时间的变化，或职位是全职还是兼职。此外，审理主任指出，符合资格的经验证据必须由雇主信函支持，信中须注明雇主的名称、地址和职称，并描述申请人的经验。8 C.F.R. § 204.5(g)(1)的相关部分规定，“[有]关符合资格的经验或培训的证据应以现任或前任雇主或培训师的信函形式提交，并应包括撰写人的姓名、地址和职称，以及对外籍人士所履行职责或所接受培训的具体描述。”
在上诉中，申请人主张审理主任错误地适用了比优势证据更严格的证明标准。他进一步主张，所提交的证据表明其已确立作为持有高级学位的专业人士获得EB-2签证分类的资格，且豁免所要求的工作邀请将符合国家利益。申请人提及了
¹ 见 Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（与第九、第十一和哥伦比亚特区巡回法院（以及第三巡回法院在一份未公布裁决中）一致，认定USCIS给予或拒绝国家利益豁免的决定本质上属于酌情性质）。 ² 申请人未主张其作为具有特殊能力的人士符合EB-2分类的资格。
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随补件通知回复提供的雇佣证明信，并声称这些信函详细描述了其“多年来的逐步提升的本科后经验”。
关于本案的证明标准，申请人必须以优势证据证明其满足所寻求福利的每一项资格要求。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 第375-76页。换言之，申请人必须表明其主张“更有可能”或“可能”为真。为确定申请人是否在优势证据标准下履行了举证责任，本办公室不仅考虑证据的数量，还考虑证据的质量（包括相关性、证明价值和可信度）。同上第376页；Matter of E-M-, 20 I&N Dec. 77, 79-80 (Comm'r 1989)。在本案中，审理主任全面分析了申请人的文件并权衡了证据，以评估其是否以优势证据证明其确立了EB-2签证分类的资格。
经审查，本办公室同意审理主任的认定，即申请人未能确立作为持有高级学位的专业人士获得EB-2签证分类的资格。申请人在上诉中未提供额外证据或附有支持文件的解释，以弥补审理主任指出的缺陷。如否决决定中详细解释的那样，雇佣证明信并非由现任或前任雇主提供，且信函未提供显示逐步提升经验的详细信息。
由于在没有对申请人符合EB-2分类资格的基础认定的情况下，申请无法获批，本办公室将保留对申请人在Dhanasar框架下国家利益豁免主张的讨论。³
裁定：上诉被驳回。
³ 见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（“法院和机构无需对作出裁决所不必需的问题作出认定”）；另见 Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 526 n.7 (BIA 2015)（在申请人本不符合资格的情况下，拒绝在上诉中处理替代性问题）。
