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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：39114109 日期：WL 1, 2025
对服务中心运营处（SCOPS）决定的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名博士后研究学者，寻求基于就业的第二优先（EB-2）移民分类，作为持有高级学位的专业人士，并寻求对该分类所附工作要求（即劳工证）的国家利益豁免。见《移民与国籍法》（该法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
SCOPS 否决了该申请，认定尽管申请人符合作为持有高级学位的专业人士的 EB-2 分类资格，但记录未能证明豁免所要求的工作offer、并因此豁免劳工证将符合国家利益。此事现依据 8 C.F.R. § 103.3 提交本办公室进行上诉审查。
申请人负有举证责任，须以优势证据证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对此事项中的问题重新审查（de novo）。Matter of Christa's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将撤销该决定，并将此事项发回重审，以作出符合以下分析的新决定。
一、法律
为符合基础 EB-2 签证分类资格，申请人必须证明其是持有高级学位的专业人士，或在科学、艺术或商业方面具有特殊能力的人士。该法第203(b)(2)(A)条。
如果申请人确立了基础 EB-2 分类的资格，则必须进一步证明其值得行使自由裁量权，豁免工作要求，以符合“国家利益”。该法第203(b)(2)(B)(i)条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可作为自由裁量事项，¹ 在申请人证明以下各项时授予国家利益豁免：
¹ 见 Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（与第三、第九、第十一及哥伦比亚特区巡回上诉法院一致，认定 USCIS 授予或拒绝国家利益豁免的决定本质上属于自由裁量）。
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- 拟议事业既具有实质价值又具有国家重要性；
- 该个人处于有利地位，能够推进其拟议事业；且
- 权衡之下，豁免工作要求将有利于美国。
同上。
二、分析
申请人提议继续其研究，开发“先进的数学模型，以理解对生态系统、动物行为、气候变化和疾病控制研究等应用有用的现实世界动态”。SCOPS 认定申请人符合作为持有高级学位的专业人士的基础 EB-2 分类资格。² 尚待确定的剩余问题是，申请人是否已证明豁免工作offer要求、并因此豁免劳工证将符合国家利益。
A. 实质价值与国家重要性
第一项要件——实质价值与国家重要性——聚焦于该个人提议从事的具体事业。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。该事业的价值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。同上。在确定拟议事业是否具有国家重要性时，本办公室考虑其潜在的前瞻性影响。同上。
申请人解释称，其工作将包括“开发约束优化模型以平衡农业生产力与传粉者健康，运用博弈论促进共存，并采用人工智能（AI）分析生态数据并预测保护策略”。她表示目前受雇为[已隐去]大学的博士后研究员。为支持其申请并回应 SCOPS 的证据请求（RFE），申请人提交了文件，包括简历、学术记录以及详细说明其拟议事业和未来计划的个人陈述。申请人还提供了该领域专家的支持信、Google Scholar 引用记录、同行评审期刊文章、引用指标以及行业报告和文章。
在否决申请时，SCOPS 认定申请人的拟议事业具有实质价值，且其处于有利地位能够推进拟议事业。然而，SCOPS 认定申请人未能证明拟议事业的国家重要性，且权衡之下，豁免工作要求将有利于美国。在上诉中，申请人主张 SCOPS“驳回或忽视了大部分证据”，并在“未提供详细分析解释所称支持证据不足之处”的情况下否决了第一项要件。
经审查，本办公室同意 SCOPS 未适当考虑所提交的证据，也未就否决理由提供足够详细的说明。在评估 Dhanasar 第一项要件时，SCOPS 在未对证据进行有意义分析的情况下认定，申请人未“提供
² 申请人于2023年从[已隐去]大学获得生命与社会科学应用数学哲学博士学位。
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关于可归因于其未来工作的任何预期美国经济影响或就业创造的充分信息或证据”。SCOPS 进一步认定，拟议事业的影响不足以充分延伸至申请人所在公司、未来客户或商业伙伴之外，从而在与国家重要性相称的层面上更广泛地影响该领域。如前所述，申请人提交了文件，包括详细说明其拟议研究事业个人陈述。然而，SCOPS 的决定未通过考虑申请人工作的广泛影响，对申请人的证据以及该研究事业是否具有国家重要性进行透彻分析。审理人员必须充分解释否决签证申请的理由，以便申请人有公平机会对该决定提出异议，并使本办公室有机会进行有意义的 appellate review。见 8 C.F.R. § 103.3(a)(i)；另见 Matter of M-P-, 20 I&N Dec. 786 (BIA 1994)（认定决定必须充分解释否决动议的理由，以使答辩人有机会对上诉裁定提出有意义的质疑）。
在发回重审时，SCOPS 应对申请人具体拟议事业提供全面完整的分析，并确定其是否具有国家重要性。如果 SCOPS 认定申请人的具体拟议事业不符合 Dhanasar 第一项要件的实质价值或国家重要性要求，该决定应充分解释不符合资格的理由。
B. 处于有利地位推进拟议事业
第二项要件将焦点从拟议事业转向该个人。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 890。为确定其是否处于有利地位推进拟议事业，本办公室考虑的因素包括但不限于：其教育、技能、知识及在相关或类似工作中的成功记录；未来活动的模式或计划；实现拟议事业的任何进展；以及潜在客户、用户、投资者或其他相关实体或个人的兴趣。同上。
关于第二项要件，SCOPS 同样作出了结论性的认定，即申请人处于有利地位能够推进拟议事业。然而，SCOPS 的决定缺乏对证据的充分讨论和分析。在发回重审时，SCOPS 应评估记录，并对申请人推进其拟议事业的资格提供全面完整的分析。
C. 权衡之下豁免是否有利
第三项要件要求申请人证明，权衡之下，豁免工作offer要求并因此豁免劳工证将有利于美国。同上，at 890-91。在进行此分析时，本办公室可评估如下因素：鉴于该个人资格的性质或拟议事业，其获得工作offer或取得劳工证是否不切实际；即使假设其他合格美国工人可用，美国是否仍将从其贡献中受益；以及对其贡献的国家利益是否足够紧迫，以致值得放弃劳工证程序。同上。在每一案件中，所考虑的因素必须综合起来证明，权衡之下，豁免工作offer要求并因此豁免劳工证将有利于美国。同上，at 891。
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关于 Dhanasar 第三项要件，SCOPS 认定申请人未证明权衡之下豁免工作offer要求并因此豁免劳工证将有利于美国，且未进行充分分析。在发回重审时，SCOPS 应审查记录并充分解释否决的理由。
同样，审理人员必须解释拒绝申请的特定理由。见 8 C.F.R. § 103.3(a)(1)(i)。尽管记录中的证据最终可能不足以证明申请人符合所请求的国家利益豁免的资格，但SCOPS未充分处理初次提交及回应补件通知（RFE）时提交的证据和论点，未讨论Dhanasar案中列明的大部分相关因素，因此未充分解释拒绝的理由。
III. 结论
基于上述理由，我们撤销SCOPS的决定，并将本事项发回重审，以便SCOPS可裁量确定申请人是否已确立国家利益豁免的资格。SCOPS应正确适用Dhanasar分析框架的全部三项要件，以确定申请人是否已确立豁免职位邀请要求（并因此豁免劳工证）将符合国家利益。如果SCOPS认定申请人的证据不满足某一特定资格要求，该决定应讨论证据的不足之处并充分解释不符合资格的理由。SCOPS可要求提供其认为与新裁定相关的任何补充证据，我们对本事项的最终处理不发表意见。
裁定：撤销该决定。本事项发回重审，以作出与上述分析一致的新决定。
