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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：43197037 日期：WLY 1, 2026
对美国公民及移民服务局（USCIS）决定的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名平面设计师，寻求基于就业的第二优先（EB-2）移民分类，身份为持有高级学位的专业人士或具有特殊能力的人员，并寻求对此分类所附工作要求给予国家利益豁免。见《移民与国籍法》（该法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
USCIS否决了该申请，认定尽管申请人符合作为高级学位专业人士的底层EB-2分类资格，但记录未能证明其符合国家利益豁免的资格并在自由裁量上值得给予该豁免。此事现依据8 C.F.R. § 103.3提交本办公室审理。
申请人负有以优势证据证明其资格的举证责任。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对此事项中的问题进行重新审查。Matter of Christa's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
一、法律
为符合底层EB-2签证分类资格，申请人必须证明其在科学、艺术或商业领域是持有高级学位的专业人士或具有特殊能力的人员。该法第203(b)(2)(A)条。
高级学位是指任何高于学士学位的美国学术或专业学位或外国同等学位。8 C.F.R. § 204.5(k)(2)。美国学士学位或外国同等学位加上该专业领域五年逐步提升的经验相当于硕士学位。同上。
如果申请人证明其符合底层EB-2分类资格，则必须随后证明其值得对工作要求给予“符合国家利益”的自由裁量豁免。该法第203(b)(2)(B)(i)条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016)提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar指出，美国
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公民及移民服务局（USCIS）可作为自由裁量事项，1 在申请人证明以下内容时授予国家利益豁免：
- 拟议事业既具有实质价值又具有国家重要性；
- 该个人处于有利地位以推进其拟议事业；以及
- 权衡之下，豁免工作要求将有利于美国。
同上。
二、分析
本办公室首先指出，记录中的证据不足以表明申请人符合作为持有高级学位的专业人士的底层EB-2分类资格。记录中包含两份学术资历评估报告，2 但这两份评估均未正确认定申请人任何学历的美国学士学位同等学历；相反，它们将各种学位、证书和就业经历等同于“平面设计硕士学位”，而未按照8 C.F.R. § 204.5(k)(2)的法规措辞作出适当解释。此外，记录不清楚申请人是否意图主张其符合作为具有特殊能力人员的底层分类资格。然而，本办公室无需裁断并因此保留对申请人作为高级学位专业人士或具有特殊能力人员的EB-2分类资格的认定，因为本办公室认定申请人未证明其符合Dhanasar下的国家利益豁免资格，如下文所述。见INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（per curiam）（裁定机构无需对最终决定不必要的问题作出“纯粹咨询性认定”）。
在评估Dhanasar三要件以确定申请人是否符合国家利益豁免资格时，USCIS认定：1）申请人证明了其拟议事业的实质价值但未证明国家重要性；2）申请人处于有利地位以推进其事业；3 以及3）申请人未证明权衡之下豁免工作要求符合国家利益。
经审查，本办公室认定证据不足以证明拟议事业的实质价值和国家重要性，4 并维持USCIS关于申请人未满足Dhanasar第一要件的决定，如下文所述。因此，对Dhanasar其余要件的详细讨论不能改变本上诉的结果，本办公室保留对Dhanasar第二和第三要件的意见。见同上。
第一要件，实质价值和国家重要性，聚焦于该个人拟从事的具体事业。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。事业的价值可在商业、创业、科学、技术、
1 见Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（与第三、第九、第十一和哥伦比亚特区巡回上诉法院一致认定USCIS授予或拒绝国家利益豁免的决定本质上属于自由裁量）。 2 一份评估来自GEO credential services，日期为2021年9月30日；另一份评估来自USCES.org，日期为2019年3月7日。 3 USCIS未就第二要件认定提供任何记录分析。 4 据此，本办公室撤回USCIS此前关于申请人已证明其事业实质价值的认定。
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文化、健康或教育等一系列领域得到证明。同上。在确定拟议事业是否具有国家重要性时，本办公室考虑其潜在预期影响。同上。在此，申请人未清楚确定其拟议事业，也未提交有说服力的证据支持其主张。申请人必须以相关、有证明力和可信的证据支持其主张。见Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 376。
在表格I-140，外籍工人移民申请中，申请人表明其职位名称为“网络和数字设计师”。在其个人陈述和专业计划中，申请人称其是[已隐去] LLC的“高级首席设计师、高级艺术总监、首席设计师”5，并解释其拟议事业是“通过专业咨询服务，为有兴趣并希望提升其品牌价值（品牌资产）、其在互联网和/或社交媒体上的地位（证明和社会声誉）、印刷制作在设计和质量及有效性方面的佛罗里达美国公司增加价值并产生[已隐去]结果。”同时，申请人还表示其意图“开发一个在线平台，为设计、数字、营销、传播、艺术、设计等各个专业领域提供专业培训”，并“传播知识，为美国和刚毕业的专业人士进入美国就业市场做准备，提供知识和文化交流，涵盖世界上最现代和创新的设计和数字方面。”此外，申请人表示其“正处于一个专注于为家庭以及儿童和青少年恢复伦理和道德原则的‘[已隐去]’的开发阶段”，并将设计和发行涉及学校和公共场所及教堂中道德和信仰相关问题的漫画。
为支持这些主张，申请人提交了其设计作品集和过往项目、简历、前雇主的推荐信、各公司的工作邀请和面试请求、其当前就业和薪资的核实材料，以及一封专家信函，讨论申请人推进其在“平面和企业设计、艺术指导、品牌和营销以帮助改善美国企业”方面的职业以及“作为美国公司的顾问”的事业。申请人还提供了其在美国创建的数字营销和设计机构“[已隐去] LLC”6 的商业计划。商业计划称其将“根据客户的需求和要求提供定制化和最高质量的服务”，服务将包括平面和编辑设计、网页设计、数字营销策略、多媒体演示、社交媒体、在线广告以及其他数字设计，目标客户为“企业家、高管、SEO、企业主、初创企业、中小型公司、企业以及所有其他对我们服务感兴趣的相关人士。”
然而，其对证据请求（RFE）的回复，包括其个人陈述和新证据，不再反映其最初提供咨询服务给美国公司或培训年轻数字设计专业人士的意图。在其RFE回复中，申请人[已隐去]并声称“[已隐去]仅专注于推进其‘[已隐去]’，通过解决儿童虐待、人口贩运、药物成瘾等关键社会问题，对美国具有重大国家重要性——这些挑战直接影响美国社区的福祉。”他提供了一份新的个人陈述，表明其意图
5 记录显示，c=]在佛罗里达州开发和建造豪华度假住宅。 6 我们注意到，初始申请中将他的公司称为“---------~LLC”，但在RFE回复中，申请人将其公司称为l ILLC。
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以“发展.__ ___________，向家庭和青年灌输伦理和道德价值观”，其特色是“漫画书和插图，涉及欺凌、药物滥用和人口贩运等关键社会问题，聚焦于爱、信仰和尊重等价值观”。申请人还声称，他的公司“1 ILLC将在支持~----------~方面发挥关键作用，负责其教育内容的执行和制作”。 此外，申请人提交了仅关注其资格及其对基督教原则的承诺的教会牧师或宗教领袖的新推荐信，并提供了关于儿童虐待、欺凌、吸毒、家庭暴力、人口贩运等作为需要解决方案的社会问题的新文章和数据。申请人还获得了其现任~r的一封信，称其“正在考虑为L___J'提供潜在的融资支持”。实质上，申请人似乎放弃了其最初通过咨询服务支持美国公司、培训数字营销年轻专业人士或继续担任l I首席设计师的计划。
在此，申请人未能有说服力地描述其拟议事业，以致我们无法适当评估其实质价值和全国重要性。最终，拟议事业的实质价值和全国重要性取决于对该事业足够具体、详细和一致的描述。申请人未提出一项连贯的事业，能够涵盖所有这些互不相干、彼此脱节的活动。申请人最初声称，他将继续与现任雇主合作，但同时经营自己的企业，向美国公司提供咨询服务。申请人未充分解释他打算如何将当前就业与其创业事业相结合。后来，申请人将其事业重点改为营销以信仰为基础的材料，旨在解决社会问题和有关青年的关切，但未以有说服力的方式解释其事业重点的改变如何与最初描述的向其他企业提供咨询服务和培训其他数字设计专业人士的事业相一致。作为“平面设计师”是一个宽泛类别，而非具体的拟议事业，使用“平面设计师”这样的总括术语并不能将这些多样活动统一为一项连贯的拟议事业。
在上诉中，申请人声称USCIS的决定错误地将地理范围与全国重要性混为一谈，因该事业处于发展阶段及其创业性质而不当贬低其产生全国影响的能力，并错误描述了拟议事业。但除这些一般性主张外，申请人未指出拒绝决定中的具体错误实例，也未以有说服力的证据充分解释其拟议活动中发现的不一致之处。申请人必须以独立、客观的证据解决记录中的不一致之处，指明真相所在。Matter of Ho, 19 I&N Dec. 582, 591-92 (BIA 1988)。在此，申请人未履行其举证责任。
因此，我们认定申请人未提供对其拟议事业一致且连贯的描述，且在没有由独立和具有证明力的证据支持的具体且量身定制的事业的情况下，申请人未根据Dhanasar的第一项要件确立全国重要性或实质价值。
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III. 结论
由于申请人未满足Dhanasar分析框架所要求的第一项要件，我们认定其未确立有资格或 otherwise 作为自由裁量事项值得国家利益豁免。
裁定：上诉被驳回。
通知：本决定构成本事项的最终决定。提交动议不会推迟决定的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(l)(iv)。非法居留的外国人，或 otherwise 不可入境或可驱逐的外国人，可能因签发Form 1-862出庭通知而根据该法第240条面临遣返程序的启动。该等程序可能导致其被驱逐出美国，并可能使其未来签证或其他移民福利的资格丧失。
