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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：40784619 日期：WL. 1, 2026
对美国公民及移民服务局（USCIS）决定的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名机械工程师，寻求以持有高级学位的专业人士身份获得职业移民第二优先（EB-2）移民分类，并寻求对该分类所附工作要求获得国家利益豁免。见《移民与国籍法》（本法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
USCIS 否决了该申请，认定记录未能证明对工作要求的豁免符合国家利益。本事项现依据 8 C.F.R. § 103.3 基于上诉提交至本办公室。
申请人负有举证责任，须以优势证据标准证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本案中的问题重新审查。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
I. 法律
为符合基础 EB-2 签证分类的资格，申请人必须证明其是高级学位专业人士或在科学、艺术或商业领域具有特殊能力的人士。本法第203(b)(2)(A)条。
如果申请人确立了基础 EB-2 分类的资格，则必须随后证明其值得对工作要求获得“符合国家利益”的酌情豁免。本法第203(b)(2)(B)(i)条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可酌情1授予国家利益豁免，如果申请人证明：
- 拟议事业既具有实质价值又具有国家重要性；
- 该个人处于有利地位以推进其拟议事业；以及
1 见 Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（与第三、第九、第十一及哥伦比亚特区巡回上诉法院一致，认定 USCIS 授予或否决国家利益豁免的决定本质上属于酌情性质）。
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- 总体而言，豁免工作要求将有利于美国。
Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884。
II. 分析
USCIS 认定申请人符合基础 EB-2 分类的资格，即基于获得机械工程博士学位的国外同等学历而作为持有高级学位的专业人士。2 上诉中的问题是，根据 Matter of Dhanasar 所确立的分析框架，申请人是否已证明对工作要求的豁免符合国家利益。USCIS 认定申请人既未证明拟议事业的实质价值，也未证明其国家重要性，而这是 Dhanasar 分析框架第一项条件所要求的。经重新审查，本办公室撤回 USCIS 关于拟议事业缺乏实质价值的认定，并认定该要求已满足。然而，本办公室同意申请人未根据 Dhanasar 第一项条件确立拟议事业的国家重要性，并将据此驳回上诉。尽管本办公室可能不会讨论所提交的每一项证据，但已审查并考虑了每一项证据。
申请人的拟议事业是“在陆上和海上结构与机械上采用先进故障诊断技术和维护策略，以降低维护成本并提高重工业领域机械的安全性和耐久性。”申请人表示，他将凭借其在振动分析、船舶和海上结构减振、开发预测性维护工具以及改进用于估算滚珠轴承剩余使用寿命的工具等多个课题方面的丰富经验来推进这一事业。申请人表示，为推进其拟议事业，他打算在美国谋求教授职位。在回应 USCIS 的证据请求（RFE）时，申请人提交了一份补充个人陈述，其中主张他打算继续其在先进故障诊断技术和维护策略方面的研究，并描述了其打算从事的三个具体研究课题：改进转子动力学、在预测性维护中使用人工智能（AI）和状态监测（CM），以及开发用于估算滚珠轴承剩余使用寿命的 AI 软件。
Dhanasar 分析框架的第一项条件侧重于个人提议从事的具体事业。Id. at 889。事业的价值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。Id. 在确定拟议事业是否具有国家重要性时，本办公室考虑其潜在的前瞻性影响。Id. 国家重要性认定中的相关问题不是个人将工作的领域、行业或职业的重要性；相反，本办公室侧重于“外籍国民提议从事的具体事业”。See id.
在上诉中，申请人声称 USCIS 在其对 Dhanasar 第一项条件的分析中犯了若干错误。申请人主张 USCIS 将申请人的拟议事业与其
2 正如申请人在上诉中所指出的，USCIS 关于申请人 EB-2 分类资格的讨论包含不明确的措辞，即 USCIS 是否意图认定记录存在缺陷，因为所寻求的职位可能不符合专业人士的资格。然而，USCIS 在其分析结尾表示“申请人符合这一资格”，本办公室同意。
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拟议就业相混淆，USCIS 错误地未能按照酌情分析的要求适当评估正面和负面因素，并且 USCIS 作出了“荒谬的陈述”，暗示申请人必须证明其有必要在美国从事其拟议事业。申请人主张，与 USCIS 的认定相反，他确实就其拟议事业提供了足够的细节，证明了其实质价值，并证明其潜在的前瞻性影响将超出单一组织及其客户。
本办公室撤回 USCIS 关于申请人未确立拟议事业实质价值的认定。本办公室不同意 USCIS 的认定，即记录未能确立该事业的价值，因为申请人的陈述“未能就其作为研究人员在美国打算做什么提供具体见解”。此外，本办公室同意申请人的主张，即 USCIS 关于申请人未证明“其需要在美国完成研究”因而申请“无目的”的陈述，与本办公室在 Matter of Dhanasar 裁决中所确立的框架不符。在 Dhanasar 第一项条件中，本办公室考虑的是拟议事业的价值和国家重要性，而非申请人是否必须在美国从事该事业。如上所述，事业的价值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。基于记录中表明申请人打算从事科学事业的证据，特别是旨在改进重型机械故障诊断技术和预测性维护的研究，本办公室认定记录足以证明该事业的实质价值。
关于拟议事业的国家重要性，本办公室承认 USCIS 再次错误地认定申请“无目的”，因为申请人未证明其需要在美国。尽管本办公室承认这一具体陈述与 Dhanasar 框架不一致，但本办公室仍同意 USCIS 的最终结论，即申请人未确立拟议事业的国家重要性。
首先，申请人反对 USCIS 的认定，即他未确立拟议事业“足以超出某一组织及其客户的范围”，因为申请人未描述作为其拟议事业一部分的具体组织，且该认定基于“关于其就业的推测”。他主张，由于他打算在该领域传播其研究，拟议事业不限于潜在的未来雇主，并有可能广泛影响该领域。
我们认识到，个人的拟议事业不同于其职业。一般参见6 USCIS Policy Manual F.5(D)(3)，https://www.uscis.gov/policy-manual（解释事业比一般职业更为具体，我们关注的是该人将从事什么，而非具体职位名称或职业分类）。然而，申请人未能充分支持其预期研究工作潜在未来影响的主张。其个人陈述概括性地介绍了他在预测性维护和故障诊断方面有兴趣从事的研究课题，以及一个用于分析滚珠轴承寿命的人工智能软件程序，并声称这项研究将有助于可靠、安全的工作环境。他声称基于人工智能的预测性维护在美国是一个“快速增长的行业”，并且作为“该领域知名且具有国际经验的个人”，他将为市场增添巨大价值。尽管这可能证明该事业的实质价值，但并不能支持或证明全国层面、甚至全球层面的潜在未来影响，或上升到国家重要性层面的更广泛影响。
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拟议事业，但并不能支持或证明全国层面、甚至全球层面的潜在未来影响，或上升到国家重要性层面的更广泛影响。
在根据Dhanasar框架分析申请人拟议事业的国家重要性时，我们关注拟议事业的未来影响。事业应包含申请人打算从事的工作类型的细节，并描述具体项目和目标。一般参见6 USCIS Policy Manual，同上。在此，申请人仅提供了其拟议研究项目的简要概述，并提出了宽泛的主张，而没有充分的佐证证据，证明其工作将在上升到国家重要性层面的规模上推进故障诊断领域、改进预测性维护并改善工人安全。申请人必须以相关、具有证明力且可信的证据支持其主张。参见Matter of Chawathe，25 I&N Dec. at 376。
但申请人在此并未做到。相反，记录中的大部分证据侧重于工人安全的重要性以及相关全球市场的规模。例如，申请人提交了世界卫生组织关于每年因工伤死亡人数的文章和美国劳工统计局关于全国致命职业伤害普查的新闻稿，作为其工作国家重要性的证据。申请人还提交了关于全球机器安全和预测性维护市场规模及其预计增长的文章，以及旋转机械市场的规模。尽管这些文章提供了关于工人安全统计数据和预测性维护领域的有用背景信息，但我们认为它们对于申请人事业的国家重要性而言不具有充分的证明力。具体而言，该证据并未证明其拟议研究领域与该领域任何可能上升到国家重要性层面的广泛影响之间存在足够直接的联系。
作为对比，Matter of Dhanasar中的申请人证明他正在空气和空间推进领域进行研发，更具体地说是涉及5马赫以上速度的高超声速推进系统，并且他开发了一种精确计算高超声速气流的新方法。Matter of Dhanasar，26 I&N Dec. at 891-92。此外，他提交了证据证明他将继续研究设计和开发纳米卫星、火箭推进弹道导弹和单级入轨飞行器的推进系统，并提交了大量支持性证据，证明他的持续研究将如何帮助美国保持在高超声速飞行方面相对于其他国家的优势，包括反映他从政府实体获得研究资助的文件。Id. 本案记录中的证据并未提供申请人拟议研究事业与该领域潜在广泛影响之间的同样联系。
最后，申请人主张USCIS未适当考虑拟议事业涉及多个被视为“关键和新兴技术”（CETs）领域这一事实。申请人引用了美国国家科学技术委员会2024年关键和新兴技术清单更新，其中包括先进燃气涡轮发动机技术、人工智能以及可再生能源发电和储存等领域。申请人声称其在机械工程方面的专业知识及其在先进故障诊断技术和重工业领域陆上和海上结构及机械预防性维护方面的工作将应用于这些领域。尽管USCIS认识到与科学、
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技术、工程和数学（STEM）领域，特别是聚焦CETs领域相关的特定证据考量，“证据必须证明STEM事业既具有实质价值又具有国家重要性。”一般参见6 USCIS Policy Manual，同上，at F.5(D)(4)。我们承认“先进燃气涡轮发动机技术”和“人工智能”在该清单上被认定为CETs，但这些领域的重要性并不能确立申请人特定拟议事业的国家重要性。参见id. 某一行业或领域的重要性不足以满足Dhanasar框架下的国家重要性要求。如上所述，为支持其主张而提交的证据并未讨论申请人的具体研究工作或确立其国家重要性。申请人未提供充分的支持性证据，以使人们理解其拟议事业将如何推进STEM技术（包括任何关键和新兴技术），并具有上升到国家重要性层面的足够广泛的潜在影响。
USCIS进一步认定，尽管申请人证明其根据Dhanasar第二项要件处于推进拟议事业的有利地位，但他未能证明总体而言，豁免工作邀请要求（从而豁免劳工证）将有利于美国，即未能满足Dhanasar第三项要件。由于记录中的文件未能充分证明申请人符合Dhanasar先例决定第一项要件，他未能证明其符合国家利益豁免的资格。这一认定的驳回依据对申请人的上诉具有决定性，因此我们拒绝审理并在此保留对申请人上诉论点及其根据Dhanasar第二和第三项要件资格的意见。参见INS v. Bagamasbad，429 U.S. 24, 25 (1976) (per curiam)（裁定机构无需对最终决定不必要的问题作出“纯粹咨询性认定”）。
III. 结论
由于申请人未能满足Dhanasar分析框架所要求的第一项要件，他未能证明其符合国家利益豁免的资格。基于上述理由，上诉将被驳回。
命令：上诉被驳回。
通知：本决定构成本事项的最终决定。提交动议不会推迟决定的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留的外国人，或在其他方面不可入境或可被驱逐的外国人，可能因签发I-862表（出庭通知）而面临根据该法第240条启动驱逐程序。该程序可能导致其被驱逐出美国，并可能使其失去未来签证或其他移民福利的资格。
