行政上诉办公室非先例裁决
美国公民及移民服务局
案号：39114899
日期：WL 3, 2025
对服务中心运营部（SCOPS）裁决的上诉 表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名教授和研究员，寻求作为持有高级学位的专业人士的就业类第二优先（EB-2）移民分类，以及该分类所附工作要求国家利益豁免。见《移民与国籍法》（该法）第 203(b)(2) 条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
SCOPS 拒绝了该申请，认定记录未能证明豁免所需的工作要求、从而豁免劳工证将符合国家利益。此事现根据 8 C.F.R. § 103.3 上诉至本办公室。
申请人负有举证责任，须以优势证据证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本案问题进行重新审查。Matter of Christa's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
I. 法律
为符合基础 EB-2 签证分类的资格，申请人必须证明其是科学、艺术或商业领域的高级学位专业人士或具有特殊能力的人士。该法第 203(b)(2)(A) 条。
如果申请人确立了基础 EB-2 分类的资格，则必须证明其值得行使自由裁量权，豁免工作要求，因为豁免“符合国家利益”。该法第 203(b)(2)(B)(i) 条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可行使自由裁量权，1 在申请人证明以下事项时授予国家利益豁免：
拟议工作同时具有实质价值和国家重要性；
个人有能力推进其拟议工作；以及
整体而言，豁免工作要求将有利于美国。
Id.
II. 分析
申请人的拟议工作涉及整合和考察“社交媒体、机器学习、物联网、人工智能及其他新兴技术对心理社会、经济和政治领域的影响”。SCOPS 认定申请人符合持有高级学位的专业人士资格。2 唯一需要裁定的问题是，申请人是否已证明豁免工作要求、从而豁免劳工证将符合国家利益。基于下述理由，本办公室认定申请人未根据 Dhanasar 所确立的分析框架证明国家利益豁免的资格。
A. 实质价值与国家重要性
第一项要素——实质价值与国家重要性——侧重于个人拟从事的具体工作。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。工作的价值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。Id.
在确定拟议工作是否具有国家重要性时，本办公室考虑其潜在的前瞻性影响。Id. 相关问题不是个人将工作的领域、行业或职业的重要性；相反，本办公室侧重于“[申请人]拟从事的具体工作”。Id. at 889。在 Dhanasar 中，本办公室进一步指出，“我们寻求拟议工作的更广泛影响”，并且“[一项工作]可能具有国家重要性，例如，因为它在特定领域具有国家甚至全球影响”。Id. 本办公室还指出，“一项具有显著潜力雇用美国工人或具有其他重大积极经济影响的工作，例如特别是在经济萧条地区，很可能被理解为具有国家重要性。”Id. at 890。
关于 Dhanasar 的第一项要素，SCOPS 承认申请人拟议工作的实质价值，但认定其未达到国家重要性的水平。经审查，本办公室不同意，并撤销 SCOPS 关于申请人未根据 Dhanasar 第一项要素证明其拟议工作国家重要性的认定。作为证明其在信息系统领域的拟议研究具有实质价值和国家重要性的证据，申请人提交了文件，包括描述拟议工作和未来计划的个人陈述、同行评审期刊文章、引用记录以及行业报告和文章。申请人还提供了该领域专家出具的有证明力的支持信，描述了申请人过去的研究和对信息系统领域的贡献、其拟议工作及其在该领域的潜在前瞻性影响。此外，申请人提交的证据表明其研究通过科学期刊文章传播给该领域其他人，并且其工作具有推进关键和新兴技术领域的潜力。USCIS 认识到科学、技术、工程和数学进步的 importance，特别是在对美国竞争力或国家安全重要的重点关键和新兴技术领域。参见 6 USCIS 政策手册，F.5(D)(2)，https://www.uscis.gov/policymanual。由于申请人已证明其拟议研究同时具有实质价值和国家重要性，其已确立符合 Dhanasar 框架的第一项要素。
B. 有能力推进拟议工作
第二项要素将重点从拟议工作转移到个人。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 890。为确定其是否有能力推进拟议工作，本办公室考虑的因素包括但不限于：其教育、技能、知识以及在相关或类似工作中的成功记录；未来活动的模式或计划；实现拟议工作的任何进展；以及潜在客户、用户、投资者或其他相关实体或个人的兴趣。Id.
在拒绝申请时，尽管 SCOPS 认定申请人有能力推进拟议工作，但 SCOPS 认定申请人未证明整体而言豁免工作要求、从而豁免劳工证将有利于美国。
在上诉中，申请人主张 SCOPS 错误描述、贬低或忽视了证据。申请人进一步主张 SCOPS 未适用适当的证明标准。经重新审查，本办公室认定申请人未证明其有能力推进拟议工作。因此，本办公室撤销 SCOPS 关于申请人有能力推进其拟议工作的认定。
在提交申请时，申请人在[已隐去]大学担任教授。在描述拟议工作时，申请人最初表示其打算“整合和考察社交媒体、机器学习、物联网、人工智能及其他新兴技术对心理社会、经济和政治领域的影响”。他还表示希望在佐治亚州立大学或类似雇主处寻求教授职位，在那里他可以继续研究“应用机器学习算法理解社交媒体使用与大学生认知表现之间的心理关联，设计策略评估社交媒体趋势对年轻消费者品牌忠诚度和转换行为的影响，并在同行评审期刊和会议上发表原创信息系统研究”。
在回应 SCOPS 的补件通知（RFE）时，申请人提交了更新的个人陈述，澄清其计划。在修订后的陈述中，申请人表示他现在寻求“继续[其]研究，设计和开发整合新兴技术（包括社交媒体、机器学习、物联网（IoT）和人工智能（AI））的战略模型，以解决美国服务不足、弱势、代表性不足、社会排斥和少数群体面临的 critical 心理社会、经济和社会挑战”。申请人还声称其计划在美国佐治亚州立大学、斯坦福大学或兰德公司或国家少数健康与健康差异研究所等组织寻求“研究科学家、教职成员或技术顾问职位”。
在上诉中，申请人援引 Buletini v. INS, 860 F. Supp. 1222 (E.D. Mich. 1994)，主张 SCOPS 未考虑所有相关证据表明滥用自由裁量权。关于本案的证明标准，申请人必须以优势证据证明其符合所寻求福利的每项资格要求。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 375-76。换言之，申请人必须证明其主张“更可能为真”或“可能为真”。Id. at 376。为确定申请人是否在优势证据标准下履行了举证责任，本办公室不仅考虑证据的数量，还考虑证据的质量（包括相关性、证明力和可信度）。Id. Buletini 案法院并未拒绝审查所提交证据质量以确定申请人资格的概念，也未表明 USCIS 若未对每项证据进行个别分析即滥用自由裁量权。当 USCIS 对申请进行有理由的考虑并作出充分认定时，不要求其具体回应申请人的每一项主张，也无需回应申请人提交的每一项证据。参见，例如，Villegas Sanchez v. Garland, 990 F.3d 1173, 1183 (9th Cir. 2021)。
申请人声明其“教育、专业知识、成功记录、在其领域的影响力以及未来计划使其处于有利地位”以推进其拟议工作。本办公室承认申请人持有科学、技术、工程或数学（STEM）领域的高级学位，该学位与其“整合和考察社交媒体、机器学习、物联网、人工智能及其他新兴技术对心理社会、经济和政治领域的影响”的拟议工作相关。本办公室进一步认可申请人关于其工作属于关键和新兴技术领域的主张，并承认 STEM 领域进步的重要性以及拥有高级 STEM 学位个人的作用。拥有高级 STEM 学位的人，特别是持有博士学位的人，在促进进步方面发挥关键作用，特别是在对美国竞争力和国家安全至关重要的领域。3 参见 6 USCIS 政策手册 at F.5(D)(2)，https://www.uscis.gov/policymanual。因此，本办公室同意申请人，将与其拟议工作相关的 STEM 领域博士学位视为确立 Dhanasar 第二项要素的特别积极因素。
然而，学位本身并非确定个人有能力推进拟议工作的依据。Id. 在结合完整记录评估时，申请人未证明其如 Dhanasar 所设想的那样有能力推进其拟议工作。除教育外，本办公室在确定申请人是否有能力推进其拟议工作时考虑多种因素，教育是可能有助于此类认定的众多因素之一。Id. 在 Dhanasar 中，申请人持有三个高级学位，包括与其拟议研究相关的博士学位，该研究对美国国家安全和竞争力具有重大影响。为确定申请人是否有能力继续推进其拟议工作，本办公室还积极考虑了其研究的重要性，该重要性已由证据证实具有同行和政府利益；其在研究项目中的作用的重要性；其研究项目获得政府机构的持续资助；以及其在美国大学担任的职位，他打算在该大学进行拟议研究工作。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 892-93。在此，尽管本办公室认可申请人的高级学位及其学术背景与拟议研究的总体一致性，但博士学位和发表记录本身不足以证明申请人特别有能力推进拟议工作。
申请人强调其学术资历、发表文章、引用历史、专家意见和支持信，以及其研究在他认为权威的场所发表。他主张这些成就共同证明其研究的重要性，并支持其推进拟议研究工作的强大能力。申请人特别强调其 56 篇同行评审期刊文章的引用，指出其出版物在提交时已被引用 787 次，在提交对 SCOPS 补件通知的回应时增至 1115 次。他还引用数据表明其部分论文在发表年份在其领域被引用率排名前 10%。虽然申请人的出版物已被引用，部分获得了显著的引用排名，但引用指标本身并不能决定申请人未来推进拟议工作的能力。在此，记录缺乏证据表明申请人的工作已产生实际应用、影响学术或行业实践，或导致重大政策发展。没有足够信息表明申请人先前的研究已被实施或影响了其领域。
本办公室注意到 Dhanasar 并未具体规定将影响力作为考虑申请人是否有能力推进其拟议工作的因素；然而，该裁决也未限制本办公室可能考虑的因素。参见 id. at 890（将第二项要素下考虑的因素确定为“包括但不限于”）。事实上，在认定 Dhanasar 中的申请人有能力时，本办公室部分依赖于“申请人在其领域研究的重要性”，该重要性由同行和政府对其研究的兴趣以及对其研究项目的持续政府资助所证实。Id. at 893。此外，USCIS 政策指南将个人工作是否影响其工作领域的证据确定为可能证明申请人有能力推进其拟议工作的相关证据。参见 6 USCIS 政策手册，supra，at F.5(D)(1)（作为指导，提供了许多可能证明个人有能力推进其拟议工作的证据示例）。
申请人还提交了来自[已隐去]的数据，涉及不同研究领域按发表年份的基线引用率和百分位数。然而，来自[已隐去]的文件警告称，“引用频率高度偏斜，许多论文被引用较少，相对少数论文被高度引用。因此，引用率不应被解释为代表分布的中心趋势。”出版物具有高期刊排名或影响因子反映了出版物的整体引用率。然而，它并未显示任何特定作者的影响力，也未以其他方式证明个人的研究如何代表其领域的成功记录。
虽然本办公室同意申请人，引用、独立咨询意见和推荐信表明其同事和同行对其研究有一定程度的兴趣，但仅此证据不足以证明使其有能力的兴趣水平或研究成功记录。申请人的引用记录必须与其他影响力和影响力的定性指标一起权衡。此外，引用频率（可能包括自引）本质上是定量的，并未揭示引用的原因，这涉及定性分析。因此，申请人未证明其发表的期刊和文章所获引用数量本身反映了类似工作中的成功记录，以满足 Dhanasar 的第二项要素。此外，尽管本办公室将 Dhanasar 博士的“出版物和其他引用其工作的已发表材料”列为其提交的文件之一，但本办公室认定其根据第二项要素有能力并非基于其引用记录。相反，在本办公室的先例裁决中，本办公室认定“[申请人的教育、专业知识和在其领域的经验，其在研究项目中的作用的重要性，以及 NASA 和 AFRL 等政府实体的持续兴趣和资助，使其有能力继续推进其拟议的高超音速技术研究工作。”Dhanasar, 26 I&N Dec. at 893。
记录包括独立咨询意见和支持信，讨论了申请人的研究项目，特别是其关于社交媒体和网络欺凌的研究。作者指出申请人的研究影响了该领域其他学者的工作。此外，作者指出申请人通过其研究制定了详细的政策建议并提出了一系列建议。虽然这些信件本质上是支持性的，是积极因素，但它们未提供申请人研究实际实施或现实世界应用的证据。这些信件也缺乏充分、详细和具体的例子，说明申请人的研究如何被采用、应用于实际环境或改变了其他研究工作的方向。作者也未提供充分证据表明申请人的研究在信息系统领域被广泛接受或使用，而不仅仅是被其他人在其发表作品中引用。
虽然申请人表示有兴趣在佐治亚州立大学或类似雇主处从事其研究工作，但申请人未提供任何大学的雇主录用通知证据，也未提供此类职位的资助或可用性证据。申请人目前没有此类职位的事实不利于证明未来活动的具体模式或计划或实现工作的进展。申请人寻求工作要求国家利益豁免。因此，就业录用通知不是批准的要求，本办公室也不将缺乏工作录用通知视为分析证据时的负面因素，取决于案件的具体情况。
然而，在本案中，申请人自己所述推进其工作的意图需要就业录用通知，且其未提供追求该就业或为实现就业采取任何具体步骤的文件证据。相比之下，Matter of Dhanasar 中的申请人已受雇为大学博士后研究助理，在该大学进行与其拟议工作相关的研究和开发，并打算继续这样做。Id. at 891。虽然工作录用通知或资助的存在并非具体要求，但本办公室不排除将缺乏此类证据作为本分析中的一个因素，特别是鉴于资助对申请人基于研究的工作至关重要。Id. at 890。此外，在像本案这样申请人无意自雇的案件中，工作录用通知或与潜在雇主的沟通，虽然不要求，但可能与证明个人打算开展工作的情况或能力以及该计划的可行性相关。4
此外，本办公室不认为申请人先前发表的作品继续累积引用是申请人自身实现工作进展的证据。在没有美国拟议就业、大学或研究机构的兴趣或支持声明、此类职位潜在资助的证据或其他此类证据的情况下，申请人未证明其目前有能力在美国从事其拟议工作。相比之下，在 Dhanasar 中，本办公室注意到申请人获得了对其发挥“重要”作用的研究项目的“持续”政府资助，具体而言，他发起或作为主要奖励联系人参与了多个资助的拨款提案，并且在许多拨款中是唯一列出的研究人员。Id. at 893, Fn. 11。在此，申请人未充分解释其如何有能力推进其研究工作。
记录表明申请人已进行并发表了研究，但他未证明这项工作使其有能力推进其拟议研究工作。虽然本办公室认识到研究必须以某种方式为知识库增加信息才能被接受发表、展示、资助或学术学分，但并非每个进行原创研究的人都会被认定有能力推进其拟议工作。相反，本办公室审查 Dhanasar 中规定的因素，以确定例如个人实现拟议研究目标的进展、在类似工作中的成功记录或在相关方中产生的兴趣是否支持此类认定。Id. at 890。基于本办公室的重新审查，记录不足以证明申请人有能力推进其拟议工作。在整体考虑记录后，本办公室因此认定申请人未证明其有能力推进拟议工作。
C. 整体而言豁免是否有利
第三项要素要求申请人证明整体而言豁免工作要求、从而豁免劳工证将有利于美国。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884。然而，由于申请人未证明其符合 Dhanasar 框架的第二项要素，申请人未表明其有资格并否则值得国家利益豁免，因此本办公室保留申请人在此问题上的论点。参见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（“法院和机构无需对结果不需要的问题作出认定”）；另见 Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 526 n.7 (BIA 2015)（在申请人否则不合格的情况下拒绝在上诉中处理替代问题）。
III. 结论
由于申请人未满足 Dhanasar 分析框架所要求的第二项要素，本办公室认定其未证明其有资格或否则值得作为自由裁量事项的国家利益豁免。
裁定：
上诉驳回。
