非先例裁决
行政上诉办公室
美国公民及移民服务局
案件编号：39072485
日期：2025 年 5 月 3 日
对服务中心运营部（SCOPS）裁决的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名软件工程师，寻求以持有高级学位的专业人士身份获得职业移民第二优先（EB-2）移民分类，并寻求对该分类所附工作要求予以国家利益豁免。见《移民与国籍法》（本法）第 203(b)(2) 条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
服务中心运营部（SCOPS）拒绝了表格 I-140，外籍工人移民申请（申请），认定记录表明申请人符合基础签证分类的资格，但其在國家利益方面不值得行使裁量权豁免工作要求。此事现依据 8 C.F.R. § 103.3 提交本办公室审理。申请人负有举证责任，须以优势证据向美国公民及移民服务局（USCIS）证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375 (AAO 2010)。本办公室对本案问题进行重新审查。Matter of Christo's Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
I. 法律
为符合基础 EB-2 签证分类的资格，申请人必须证明其为高级学位专业人士或在科学、艺术或商业领域具有特殊能力的人士。本法第 203(b)(2)(A) 条。如果申请人确立了基础 EB-2 分类的资格，其随后必须证明其在“国家利益”方面值得行使裁量权豁免工作要求。本法第 203(b)(2)(B)(i) 条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 指出，USCIS 可作为裁量事项，在申请人证明以下事项时授予国家利益豁免：
拟议工作既具有实质价值又具有国家重要性；
该个人有能力推进其拟议工作；以及
整体而言，豁免工作要求将有利于美国。
见 Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（与第三、第九、第十一及哥伦比亚特区巡回上诉法院一致认为，USCIS 授予或拒绝国家利益豁免的决定本质上属于裁量性质）。
同上。
II. 国家利益豁免
申请人持有计算机科学硕士学位，其将拟议工作描述为多方面的，重点在于推进关键云计算基础设施、运用包括人工智能和大数据在内的先进技术，并为计算机科学教育作出贡献。
A. 实质价值与国家重要性
第一项要素——实质价值与国家重要性——聚焦于该个人拟议开展的具体工作。同上。工作的价值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。同上。
在确定拟议工作是否具有国家重要性时，本办公室考虑其潜在的前瞻性影响。同上。在评估国家重要性时，相关问题并非外籍人士将从事的行业或职业的重要性。相反，本办公室聚焦于“外籍人士拟议开展的具体工作”，并考察能够说明其实际拟议工作“潜在前瞻性影响”的证据。同上。申请人必须证明拟议工作将“在更广泛层面上影响该领域”（同上，第 893 页），且具有“更广泛的影响”（同上，第 889 页）。此类工作可能在特定领域内具有“国家甚至全球影响”（同上，第 889 页）、“显著潜力雇用美国工人或[具有]其他重大积极经济效应，例如特别是在经济萧条地区”（同上，第 890 页），或具有广泛推进并广泛影响美国战略利益的潜力（同上，第 892 页）。
在认定拟议工作具有实质价值且申请人表明其有能力推进该工作之后，SCOPS 裁定其未能证明其云计算工作及其对科学、技术、工程和数学教育（STEM）的贡献具有国家重要性。SCOPS 还指出，其未能表明整体而言豁免工作要求及因此豁免劳工证将有利于美国。他们承认，尽管这些更广泛领域对美国很重要，但重点更应适当地指向申请人将从事的具体工作。
关于其教学工作，SCOPS 与 Dhanasar 案中的外籍人士作了比较，本办公室在该案中认定 STEM 教学相对于美国教育利益具有实质价值，但该外籍人士未能证明一名 STEM 教师的活动会在更广泛层面上影响教育领域。同上，第 893 页。SCOPS 裁定同样的分析适用于本案。
关于其云计算工作，SCOPS 裁定其未能证明该工作足以超越其雇主及其客户，从而在与国家重要性相称的层面上影响该领域或更广泛的国家。他们进一步指出，记录不足以令人信服地表明“申请人现任雇主或潜在雇主所实现的任何财务业绩或效率提升会导致显著的就业增长和/或对国家的重大积极经济效应。一名软件工程师所提供的利益过于间接，不足以具有国家重要性。”同样缺乏的是令人满意的计划或具有该领域内足够广泛影响的经济效益预测，或其负责的任何现代化或改进的方法。SCOPS 指出，如多个先例裁决所要求，申请人的主张未得到具有证明力的证据的充分支持。
现在，申请人质疑 SCOPS 的裁决，声称其判断必须以证据为基础。其笼统地提及 SCOPS 的最终结论，即其拟议工作与国家重要性不相称，也不值得在国家利益方面予以豁免。上诉书短暂提及 SCOPS 的“陈述并非基于证据。在本案中，我工作的重要性已通过我的经理和技术同事的评估得到明确证明。”
但申请人未就其主张——即其工作的国家重要性已通过其经理或同事的信件得到证明——提供任何实质内容或解释。相反，其仅提出结论性主张，即“记录中的证据表明我的贡献是重大的，并达到了国家重要性的水平。”仅凭结论性主张无法使本办公室确定提交方的资格主张是否比充满希望的猜测更为可靠。Matter of Ho, 22 I&N Dec. 206, 213 (BIA 1998)。另见 Matter of Valencia, 19 I&N Dec. 354, 355-56 (BIA 1986)；Matter of Patel, 16 I&N Dec. 600, 601 (BIA 1978)；Matter of Martinez-Romero, 18 I&N Dec. 75, 79-80 (BIA 1981)。
申请人的上诉未说明在其向 SCOPS 提交的 1,468 页材料中，哪些信件——或未具名材料的哪些具体部分——支持其主张。在签证申请程序中，申请人负有证明其符合所寻求移民福利资格的责任。本法第 291 条，8 U.S.C. § 1361；Matter of Otiende, 26 I&N Dec. 127, 128 (BIA 2013)。与该责任相称的是解释所提交证据之重要性的责任。Repaka v. Beers, 993 F. Supp. 2d 1214, 1219 (S.D. Cal. 2014)。并且提交方不应提交大量证据而不告知上诉机构在此类材料中哪些具体文件佐证其主张，因为这样做会给上诉机构造成不当负担，使其在缺乏提交方知识协助的情况下检索文件。Nolasco-Amaya v. Garland, 14 F.4th 1007, 1012-13 (9th Cir. 2021)（引用 Toquero v. INS, 956 F.2d 193, 196 n.4 (9th Cir. 1992)）；Nazakat v. INS, 981 F.2d 1146, 1148 (10th Cir. 1992)。
提交方有责任告知本办公室下级机构犯了哪些错误，以及其主张和证据如何满足哪些资格要求。Nolasco-Amaya v. Garland, 14 F.4th 第 1012-13 页；Spear Mktg., Inc. v. BancorpSouth Bank, 791 F.3d 586, 599 (5th Cir. 2015)；S.E.C. v. Thomas, 965 F.2d 825, 827 (10th Cir. 1992)；另见 Harolds Stores, Inc. v. Dillard Dep't Stores, Inc., 82 F.3d 1533, 1540 n.3 (10th Cir. 1996)（认定在记录证据庞杂的情况下，上诉人必须提供具体的记录引用）；Uli v. Mukasey, 533 F.3d 950, 957 (8th Cir. 2008)（引用 Matter of D-I-M-, 24 I&N Dec. 448, 451 (BIA 2008)，并指出当案件包含大量背景材料时，有必要具体指明据以得出结论所依赖的材料）。真相不能仅凭证据的数量而应凭其质量来确定。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 第 376 页（引用 Matter of E-M-, 20 I&N Dec. 77, 80 (Comm'r 1989)）。
申请人在其上诉的具体主张中重复了这一缺陷，即未解释哪些材料支持其主张。因此，其未具体指明上诉中的任何错误法律结论或事实陈述，而这是本提交的监管要求。见 8 C.F.R. § 103.3(a)(1)(v)。当提交方仅主张原事实认定者得出了错误结论或对下级裁决表达笼统异议，且“未能指明上诉理由”时，适宜对上诉作简易驳回。Matter of Valencia, 19 I&N Dec. 第 355-56 页；Matter of Davis, 20 I&N Dec. 536, 537-38 (BIA 1992)；Matter of Keyte, 20 I&N Dec. 158, 159 (BIA 1990)；Matter of Lozada, 19 I&N Dec. 637, 639 (BIA 1988)；Matter of Lodge, 19 I&N Dec. 500, 501 (BIA 1987)；Matter of Holguin, 13 I&N Dec. 423, 425 (BIA 1969)。在提出法律问题时，应包含支持性依据；在事实争议时，应对争议的具体细节进行讨论。Matter of Valencia, 19 I&N Dec. 第 355 页。这是一个不可补救的错误，申请人无法在本程序中克服。
B. 本办公室保留对 Dhanasar 剩余第二和第三项要素的认定
如上所述，Dhanasar 的第二和第三项要素要求申请人证明其符合 NIW 的额外要求。但由于申请人未能证明其拟议工作满足 Dhanasar 框架的第一项要素，其不符合 NIW 资格，进一步讨论 SCOPS 对第二项要素的有利认定和对第三项要素的不利结果将无实际意义。因此，本办公室将不处理并保留申请人其余的上诉论点。Patel v. Garland, 596 U.S. 328, 332 (2022)（引用 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25-26 (1976)（认定机构无需对最终裁决不必要的问题作出“纯粹咨询性认定”））；另见 Matter of C-1-R-H- & H-S-V-R-, 29 I&N Dec. 114, 116 (BIA 2025)（在申请人本不符合资格的情况下拒绝在上诉中处理替代性问题）。
III. 结论
基于上述理由，上诉将被驳回，每项理由均被视为独立且替代性的裁决依据。在签证申请程序中，申请人负有证明其符合所寻求移民福利资格的责任。申请人未履行该责任。
裁定：
上诉驳回。
