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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室非先例决定
案由：37872636 日期：2025年7月7日
对服务中心运营处决定的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名在生物医学领域工作的博士后研究员，寻求以拥有高级学位的专业人士身份获得职业移民第二优先（EB-2）移民分类，并寻求豁免该分类所附的工作邀请要求（国家利益豁免）。参见《移民与国籍法》（本法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
服务中心运营处（SCOPS）驳回了该申请，认定记录未能证明申请人有资格获得国家利益豁免。现本事项依据8 C.F.R. § 103.3提交本办公室审理。
申请人负有举证责任，须以优势证据证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本案问题进行重新审查（de novo）。Matter of Christa's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
一、法律
为符合基础EB-2签证分类，申请人必须证明其是高级学位专业人士或在科学、艺术或商业方面具有特殊能力的人士。本法第203(b)(2)(A)条。
如果申请人证明其符合基础EB-2分类的资格，则必须进一步证明其值得对工作邀请要求给予“符合国家利益”的裁量性豁免。本法第203(b)(2)(B)(i)条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016)提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar指出，美国
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公民及移民服务局（USCIS）可作为裁量事项¹给予国家利益豁免，前提是申请人证明：
- 拟从事的事业既具有实质价值又具有国家重要性；
- 该个人处于有利地位，能够推进其拟从事的事业；以及
- 综合权衡，豁免工作邀请要求将有利于美国。
Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。
二、分析
SCOPS认定申请人符合基础EB-2移民分类的资格，即高级学位专业人士。因此，剩余问题是申请人是否已根据Dhanasar框架证明其有资格获得国家利益豁免。
申请人打算研究和开发新型疫苗、抗体-药物偶联疗法以及代谢干预措施，以改进癌症预防和治疗方法。提交申请时，申请人是~---------------~的博士后研究员，并表示打算继续担任该职务，开展研究并通过同行评审出版物传播其研究成果。基于记录中佐证申请人研究在改进癌症预防和治疗方法方面具有预期广泛影响的证据，SCOPS认定申请人已证明其事业既具有实质价值又具有国家重要性。然而，SCOPS仍认定申请人无资格获得所请求的国家利益豁免，因为记录未能证明其处于有利地位能够推进其拟从事的事业，也未能证明综合权衡后豁免工作邀请要求（从而豁免劳工证）将有利于美国。
本办公室同意，尽管记录证明申请人拟从事的事业既具有实质价值又具有国家重要性，但申请人未能证明其根据Dhanasar第二项要件处于有利地位能够推进其事业。第二项要件将关注点从拟从事的事业转向个人。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 890。为确定申请人是否处于有利地位能够推进拟从事的事业，本办公室考虑的因素包括但不限于：其教育背景、技能、知识以及在相关或类似工作中的成功记录；未来活动的模式或计划；实现拟从事事业的任何进展；以及潜在客户、用户、投资者或其他相关实体或个人的兴趣。Id。
在上诉中，申请人依据Buletini v. INS, 850 F. Supp. 1222 (E.D. Mich. 1994)主张SCOPS因未充分分析所有证据而滥用裁量权。然而，Buletini判决并未表明，如果USCIS未对每项证据进行个别分析，即构成滥用裁量权。此外，在本案中，SCOPS的决定确实讨论了与申请人过往经历直接相关的证据，例如其在该领域的出版物和推荐信，并解释了为何这些证据不足以证明申请人过往的成功记录，或未能证明其未来活动的计划
¹ 参见Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（与第三、第九、第十一和哥伦比亚特区巡回上诉法院一致，认定USCIS给予或拒绝国家利益豁免的决定本质上属于裁量性质）。
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以证明其处于有利地位能够推进其事业。当USCIS对申请给予有理由的考量并作出充分认定时，无需具体回应申请人提出的每一项主张，也无需回应申请人提交的每一项证据。See Ren v. USCIS, 60 F.4th 89, 97 (4th Cir. 2023); Guaman-Loja v. Holder, 707 F.3d 119, 123 (1st Cir. 2013)（引用Martinez v. INS, 970 F.2d 973, 976 (1st Cir. 1992); Kazemzadeh v. U.S. Atty. Gen., 577 F.3d 1341, 1351 (11th Cir. 2009)）。
申请人还主张，SCOPS依据杰出能力外国人的标准来评估证据，要求申请人证明具有重大意义的原创贡献。² 作为例证，申请人援引决定中的措辞，该措辞指出申请人未表明其过往工作构成“该领域进步的推动力[或]以其他方式证明其工作构成成功记录”，或未证明其“相较于[其研究中的]其他参与者作出了重大贡献，或其研究系单独完成”。然而，在申请人所援引的这些情形中，SCOPS是在适当分析其声称的过往成功是否证明其处于有利地位能够推进其事业。See generally 6 USCIS Policy Manual F.5(D)(1), https://uscis.gov/policymanual（作为指导，提供个人成功记录、在该领域的影响力、对该领域具有重要意义的贡献等证据，作为可证明个人处于有利地位能够推进其拟从事事业的示例）。
申请人进一步主张，SCOPS歪曲、贬低或忽视了记录中的证据，且未正确适用适用于本程序的优势证据标准。申请人声称记录中包含大量证据证明其“处于追求其事业的有利地位”，包括证明其学术资历、同行评审出版物及由此产生的引用记录、其本人的同行评审活动，以及讨论其研究影响的推荐信。申请人尤其强调，其引用记录和同行评审活动具有重要意义，既表明其“在生物医学科学方面的丰富经验”，也表明“其工作在该领域赢得了极大尊重”，并主张SCOPS不当贬低了记录中讨论其过往研究和出版物的推荐信的证明价值。然而，经本办公室重新审查，SCOPS适用了正确的审查标准，且基于下文所述理由，申请人未能以优势证据履行其举证责任，证明其处于有利地位能够推进其拟从事的事业。
申请人的教育背景、技能和知识是支持其处于有利地位能够推进拟从事事业的积极因素。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 890。申请人已证明其持有相当于美国生物医学科学博士学位的国外同等学位，该学位与其拟从事的研究相关。然而，学位只是本办公室在确定个人是否处于有利地位能够推进拟从事事业时考虑的因素之一。See generally 6 USCIS Policy Manual, supra, at F.5(D)(2)（作为指导，提供本办公室考察多种因素，教育仅是可能有助于确定个人是否处于有利地位能够推进其拟从事事业的众多因素之一）。
² 杰出能力外国人的要求见本法第203(b)(1)(A)条，8 U.S.C. § 1153(b)(1)(A)，指导性法规见8 C.F.R. § 204.5(h)。
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我们还考虑申请人（Petitioner）在相关或类似工作中取得成功的记录，以及为实现拟议事业（proposed endeavor）所取得的任何进展的证据。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 890。申请人提供了其作为第一作者或合著者发表的八篇同行评审期刊论文的摘要。他还提供了其Google Scholar个人资料，证明其文章已被引用49次。他声称其有几篇文章在所有临床医学领域被引用次数排名前10%。然而，申请人未提交证据证明临床医学的基线引用率同样适用于其声称的研究领域——生物医学领域。此外，引用频率（可能包括自引）在性质上是定量的，并不揭示引用的原因，而后者涉及定性分析。
申请人还提交了引用其研究的文章的摘要和部分内容。然而，这些文章将申请人的工作与其他研究一并列入串引（string citations）中，仅引用其研究中汇编的数据，和/或仅用一两句话概括其研究结论而无更多讨论。除了被他人在其已发表作品中引用之外，这些文章并未证明其工作如何被该领域其他人使用，以建立成功的记录或为实现其拟议事业所取得的进展。See generally 6 USCIS Policy Manual, supra, at F.5(D)(1)（作为指导提供，申请人可通过提交诸如已发表文章的摘录等证据来证明其处于有利地位，这些摘录显示围绕该人工作或成果的正面讨论或对其工作的采用，或该人在该领域的成就，或该人的工作如何被使用）。
申请人还提供了几封推荐信。在Dhanasar案中，我们有利地考虑了申请人提供了由该领域知名专家撰写的信件，这些信件详细描述了申请人的研究并证明了申请人在该领域的专业知识。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 892。申请人提交了两封来自一位一直指导其工作的教授的[已隐去]信件，以及一封来自[已隐去]教授的[已隐去]信件。每位作者都简要描述了申请人的研究，但未提供足够的细节解释申请人过去研究或工作的重要性。例如，一位作者称，申请人通过其技术“为科学界提供了巨大的知识，并为癌症免疫治疗的未来带来了启示”。然而，该作者并未解释申请人的技术如何为科学界提供了“巨大的知识”，或其他人如何在使用申请人的工作。See generally 6 USCIS Policy Manual, supra, at F.5(D)(1)（作为指导提供，该人所在领域专家的信件应描述该人过去的成就，并提供具体例子说明该人如何处于有利地位以推进拟议事业）（着重号为原文所加）。针对SCOPS的证据请求，申请人提交了来自中国[已隐去]一位副研究员的额外咨询信，以及来自德国[已隐去]一位教授的额外咨询信，两人均承认他们在各自的一项研究中引用了申请人的研究。然而，这些信件同样缺乏关于申请人如何处于有利地位以推进其拟议事业的细节。例如，一位作者称申请人的工作“帮助确立了细胞表面蛋白聚糖在癌症免疫治疗中所扮演的角色”，然而，该作者未提供背景或细节说明其研究如何“帮助”了，或被他人采用，或其工作如何被视为该领域的成就。Id. 此外，推荐信和咨询信均未谈及
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申请人的具体拟议事业，或其成功的记录或为实现其事业所取得的进展。
申请人还强调了其作为同行评审员的工作，其推荐信中的一封概括性地称该工作证明其被认可为生物医学研究界的专家。然而，无论是该作者还是申请人均未提交成为评审员的要求以支持这些陈述，且申请人的证据未能佐证其所声称的专业知识。
在评估申请人是否处于有利地位以推进其拟议事业时，我们还会考虑申请人的未来活动模式或计划，以及潜在客户、用户、投资者或其他相关实体或个人的兴趣。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 890。在此，申请人在其个人陈述中声称，他打算继续在[已隐去]进行研究并发表其研究成果。然而，他未提供书面证据证明其有能力继续该工作，也未以其他方式解释在没有与[已隐去]的雇佣关系的情况下他打算如何继续该研究。See generally 6 USCIS Policy Manual, supra, at F.5(D)(1)（作为指导提供，商业计划应详细，并在适当时包括相关支持证据）。虽然记录中包含一封来自申请人在[已隐去]的导师的信件，但该作者并未表明该中心打算继续促进或资助申请人的研究，而是赞扬申请人对他们当前项目的影响，表示他“高度重视[申请人]的贡献，并[对]其在其专业事业中的持续成功充满信心”。在没有来自[已隐去]的兴趣或意向声明，或者替代性地，没有该职位潜在资助的证据的情况下，申请人未能证明其目前有能力从事其拟议事业。See id.（作为指导提供，反映可行财务支持计划的文件、该人已获得美国投资者投资、或奖项或资助可证明个人处于有利地位以推进其事业）。在来自[已隐去]其导师的信中，该导师称申请人在“引起商业（营利）实体的兴趣方面发挥了关键作用”，并赞扬其在由第三方资助的现有合作中的工作，但该信未详细说明其角色的性质，以及例如，他是否被列入任何潜在资助拨款中。相比之下，在Dhanasar案中，我们注意到申请人获得了对其发挥“重要”作用的研究项目的“持续”政府资助。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 892。具体而言，我们注意到他发起或作为主要奖项联系人参与了若干已获资助的拨款提案，并且在许多拨款中是唯一列出的研究人员。Id. at 893, Fn. 11。记录未能同样支持申请人未来推进其事业的潜在资助和兴趣。
在综合考虑记录整体后，我们认定申请人未能证明其处于有利地位以推进该事业。由于该问题对申请人的上诉具有决定性，我们拒绝触及并在此保留我们关于其在Dhanasar第三项要件下资格的意見。See INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976) (per curiam)（裁定各机构无需对最终决定不必要的问题作出“纯咨询性认定”）。
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III. 结论
申请人未能证明其如Dhanasar第二项要件所要求的那样处于有利地位以推进拟议事业，因此，其不符合国家利益豁免（national interest waiver）的资格。
命令：上诉被驳回。
通知：本决定构成本事项的最终决定。提交动议不会推迟决定的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留、或其他不可入境或可驱逐的外国人，可能因签发I-862表（出庭通知）而根据该法第240条面临遣返程序的启动。该等程序可能导致其被驱逐出美国，并可能使其未来无法获得签证或其他移民福利。
