行政上诉办公室非先例裁决
美国公民及移民服务局
日期：2025 年 7 月 7 日
案卷编号：37784345 对服务中心运营部（SCOPS）裁决的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名物理治疗师，寻求以杰出能力个人的身份获得职业移民第二优先（EB-2）分类，并寻求豁免该分类所附的工作邀请要求，即国家利益豁免。见《移民与国籍法》（本法）第 203(b)(2) 条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
服务中心运营部（SCOPS）拒绝了该申请，认定申请人未能证明其符合基础 EB-2 移民分类的资格。现依据 8 C.F.R. § 103.3 将该事项提交本办公室审理。
申请人负有举证责任，须以优势证据标准证明其符合资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本案问题进行重新审查。Matter of Christa's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
I. 法律
为符合基础 EB-2 签证分类的资格，申请人必须证明其是在科学、艺术或商业领域具有杰出能力的高级学位专业人士或个人。本法第 203(b)(2)(A) 条。
杰出能力是指在科学、艺术或商业领域显著高于通常水平的专业程度。8 C.F.R. § 204.5(k)(2)。申请人须首先提交满足六类证据中至少三类标准的文件。8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(A)-(F)。1 然而，满足至少三项标准本身并不确立该分类的资格。参见 6 USCIS Policy Manual F.5(B)(2)，https://www.uscis.gov/policy-manual。若申请人满足上述标准，本办公室随后将进行最终裁量，以决定证据整体是否表明其被认可具有所需程度的专业能力，并将实质性惠及美国国家经济、文化或教育利益或福利。本法第 203(b)(2)(A) 条。
1 若此类证据不适用于该个人的职业，申请人可提交可比证据以证明其资格。8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(iii)。申请人未提交可比证据。
若申请人确立基础 EB-2 分类的资格，其随后必须证明其值得行使裁量权，豁免工作邀请要求，即符合「国家利益」。本法第 203(b)(2)(B)(i) 条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 案指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可作为裁量事项，2 在申请人证明以下事项时授予国家利益豁免：
拟议工作同时具有实质价值与国家重要性；
该个人有能力推进其拟议工作；以及
整体而言，豁免工作邀请要求将有利于美国。
Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。
II. 分析
申请人是来自巴西的物理治疗师，于 1983 年在巴西的 [已隐去] 完成了三年半的物理治疗本科课程。申请人的简历显示，完成该课程后，她在 [已隐去] 期间在医院担任物理治疗师，并自 2013 年 12 月至今，在其自营的私人物理治疗诊所工作。她打算在美国的医院担任物理治疗师。
SCOPS 认定申请人既非高级学位专业人士，也非在科学、艺术或商业领域具有杰出能力的个人。据 SCOPS 称，尽管申请人满足了 8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(A)-(F) 项下六项监管标准中的三项，但经最终裁量审查，证据整体并未表明其被认可具有所需程度的专业能力，并将实质性惠及美国国家经济、文化或教育利益或福利。SCOPS 认定申请人未确立基础分类的资格，该认定对申请具有决定性，因此未分析申请人是否符合 Dhanasar 框架下的国家利益豁免资格。
申请人未主张其为高级学位专业人士，且在上诉中未对 SCOPS 关于其非高级学位专业人士的认定提出异议。因此，本办公室视为该问题已被放弃。见 Matter of O-R-E-, 28 I&N Dec. 330, 336 n.5 (BIA 2021)（引用 Matter of R-A-M-, 25 I&N Dec. 657, 658 n.2 (BIA 2012)）（规定未在上诉中提出的任何不合格理由均视为放弃）。
如上所述，杰出能力按两步程序分析。首先，申请人须提交满足 8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(A)-(F) 所列六类证据中至少三类的文件。SCOPS 认定申请人满足了 8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(A)、(B)、(C)、(E) 项下的监管标准。
2 见 Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（与第三、第九、第十一及哥伦比亚特区巡回上诉法院一致，认定 USCIS 授予或拒绝国家利益豁免的决定属裁量性质）。
本办公室同意申请人拥有官方学术记录，显示其从与杰出能力领域相关的学院、大学、学校或其他教育机构获得学位、文凭、证书或类似奖项，满足 8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(A)；并拥有从事该职业的执照或特定专业或职业的认证，满足 8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(C)。
然而，本办公室撤销 SCOPS 关于申请人满足 8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(B) 的认定，因为申请人未提交现任或前任雇主的信函形式的证据，以表明其在物理治疗领域拥有至少十年全职经验，从而满足监管要求。根据 8 C.F.R. § 204.5(g)(1)，与合格经验或培训相关的证据应以现任或前任雇主的信函形式提交，并应包含撰写人的姓名、地址和职务，以及对申请人所履行职责的具体描述。该法规进一步规定，「若此类证据无法获得，将考虑与外国人经验或培训相关的其他文件。」申请人提供了一封来自海军部的信函，声称其于 1984 年至 1986 年受雇。然而，该信函不符合 8 C.F.R. § 204.5(g)(1) 的要求，因为其未包含例如对申请人所履行职责的具体描述。尽管申请人声称记录中包含其他证明其在物理治疗领域全职工作的文件，但记录中不包含前任雇主撰写的符合 8 C.F.R. § 204.5(g)(1) 要求的其他信函。此外，申请人在下级记录或上诉中均未主张符合 8 C.F.R. § 204.5(g)(1) 要求的证据无法获得。
本办公室亦撤销 SCOPS 关于申请人满足 8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(E) 的认定，因为申请人未提供充分证据证明其专业协会会员资格，以满足监管要求。「专业」一词在 8 C.F.R. § 204.5(k)(2) 中定义为「任何以美国学士学位或其外国同等学历为进入该职业最低要求的职业」。为支持该标准，申请人提交了一份来自 [已隐去] 的声明，该组织与颁发其物理治疗执业执照的组织为同一机构，声明中确认了其会员资格并提及申请人执照上的注册号。然而，记录中不包含描述该协会会员资格要求的文件。因此，申请人未能证明美国学士学位或外国同等学历是会员资格的要求。
此外，本办公室同意 SCOPS 的认定，即申请人未满足 8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(D)，因为其未提交充分证据表明其薪酬或其他服务报酬体现出杰出能力，以满足监管要求。申请人声称其以巴西货币计的月报酬为 23,127 雷亚尔，并主张该数额为巴西全国平均水平的六倍。然而，记录中不包含其月薪的证据。申请人提供的是其 2021 年的收入报表。根据该文件，其职业性质为「退休人员、退休军人及重病官方养老金领取者」。申请人的收入似乎包含其他来源，包括其军人养老金和金融投资收入。申请人未指明在文件或收入报表的哪个条目中载有其作为物理治疗师工作所得的收入。基于上述理由，申请人未确立其满足该标准。
本办公室亦同意 SCOPS 的认定，即申请人未满足 8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(F)，因为其未提供充分证据表明其成就和对行业或领域的重大贡献获得同行、政府实体或专业或商业组织的认可，以满足监管要求。为支持该标准，申请人提交了同行和患者的推荐信。信函描述了其在科学会议和国际会议上发言并展示研究成果。一位撰写人解释说，申请人的论文 [已隐去] 被收录于 [已隐去]。记录中还包含证据表明，1993 年申请人合著并展示了一份关于 [已隐去] 的病例报告，并合著了两份展示，其一题为 [已隐去]，另一题为 [已隐去]，均在 [已隐去] 的科学会议上展示。然而，这些信函未解释该研究如何与物理治疗领域相关，以及申请人是否因其研究、展示或文章而获得认可，以表明其贡献被认为对行业具有重大意义。
在其中一封推荐信中，撰写人描述了申请人如何创建了一项关于理解「复诊病例」的评估。然而，该信函未提供该评估的背景，也未描述该评估的重要性，以及其是否及如何在该行业中使用。
另一封信函描述了其因在 [已隐去] 服役而获得的奖项。申请人提交了海军奖项的副本，例如「为表彰其提供超过二十年的良好军事服务」而颁发。尽管值得赞扬，但其获得 [已隐去] 的表彰并不支持其对物理治疗领域作出的重大贡献。
申请人还提交了分别于 1995 年和 1996 年发表的两篇文章，题为 [已隐去] 和 [已隐去]。然而，仅凭这些文章并不能证明其对该领域的贡献。例如，这些文章仅数段之长，未包含任何研究引用，也未讨论申请人所进行的任何个人研究或新颖发现。记录中也不包含关于文章出版方的信息，例如其读者群及在该领域的认可度。基于上述理由，申请人未满足该标准。
因此，申请人未确立满足 8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii) 六项证据标准中的三项，以满足分析的第一步，故本办公室撤销 SCOPS 的相反认定。申请人因此未确立其基础签证分类的资格。然而，由于本办公室撤销了 SCOPS 在该步骤上的认定，本办公室将对证据进行最终裁量审查。
在最终裁量审查中，本办公室以优势证据标准判定申请人是否已证明受益人具有显著高于科学、艺术或商业领域通常水平的专业程度。参见 6 USCIS Policy Manual, supra, at F.5(B)(2)（作为指导，解释如何在杰出能力背景下评估证据）。在审查证据整体时，本办公室考虑证据的质量。同上。此外，「申请人必须证明受益人在该领域优于他人；某一领域大多数成员所具备的资格不能证明显著高于通常水平的专业程度。」同上。
SCOPS 认定证据整体未表明申请人具有显著高于科学、艺术或商业领域通常水平的专业程度。本办公室同意，相关证据（包括申请人的教育、推荐信、发表文章、培训及经验）整体上未确立其被认可具有显著高于其领域通常水平的专业程度。
在下级记录中，申请人表示其打算在美国担任物理治疗师。申请人提交了在巴西完成三年半物理治疗本科课程的证据。记录中还包括一份证书，表明其于 2007 年注册了一门题为「海军科学研究生文凭（lato sensu）」的课程。记录中不包含该课程时长的信息。来自美国大学注册与招生官员协会（AACRAO）全球教育电子数据库（EDGE）的信息显示：3
专业发展与专业化项目被视为 lato sensu（广义研究生水平项目），遵循独立立法。此类项目导向专业证书，而非研究生学位。它们要求 1 至 2 年或 1 至 3 年的学习。4
申请人进一步主张其于 1993 年获得了医院管理研究生学位。然而，记录中不包含该研究生学位的证据及学术记录以支持其获得该学位。申请人还声称其获得了「全球姿势再教育方法」的研究生学位。然而，记录中不包含该学位的证据，而是表明申请人在完成 240 小时课程学习后获得了该方法论的证书。申请人还提交了大量证书，证明其在海军期间持续参加课程，以及于 1992 年获得的物理治疗执业执照。
本办公室认可申请人的教育与培训。过去十年，物理治疗的教育要求已发生变化。劳工部《职业展望手册》（手册）中关于物理治疗师的条目指出，该领域当前典型的入门级教育为博士或专业学位。5 手册进一步指出，物理治疗博士项目通常为期三年，治疗师可申请为期约一年的临床住院项目。因此，申请人所记录的学术记录和经验不能证明其具有显著高于其领域通常水平的专业程度。参见 6 USCIS Policy Manual, supra, at F.5(B)(2)（作为指导，规定申请人必须证明受益人在该领域优于他人）。
3 EDGE 是一个非营利性自愿协会，拥有来自 40 多个国家的 11,000 多名专业人士。见 AACRAO, Who We Are, https://www.aacrao.org/who-we-are。本办公室认为 EDGE 是有关外国学历等效性的可靠信息来源。见 Confluence Intern., Inc. v. Holder, Civil No. 08-2665 (DSD-JJG), 2009 WL 825793 (D. Minn. Mar. 27, 2009)；Tisco Group, Inc. v. Napolitano, No. 09-cv-10072, 2010 WL 3464314 (E.D. Mich. Aug. 30, 2010)；Sunshine Rehab Services, Inc. No. 09-13605, 2010 WL 3325442 (E.D. Mich. Aug. 20, 2010)。另见 Viraj, LLC v. Holder, No. 2:12-CV-00127-RWS, 2013 WL 1943431 (N.D. Ga. May 18, 2013)。
4 AACRAO, Brazil, https://www.aacrao.org/edge/country/brazil（最后访问于 2025 年 7 月 7 日，并纳入记录）。
5 见 Bureau of Labor Statistics, U.S. Dep't of Labor, Occupational Outlook Handbook, Physical Therapists, https://www.bls.gov/ooh/healthcare/physical-therapists.htm）。
申请人还提交了推荐信、证书、其发表作品的文章及其海军奖项。尽管这些信函讨论了申请人的才能、技能和发表作品，但如上所述，它们并未证明其专业能力显著高于其他物理治疗师。
在审查证据整体后，本办公室认定申请人未确立其具有所需程度的专业能力，并将实质性惠及美国国家经济、文化或教育利益或福利。本法第 203(b)(2)(A) 条。
III. 结论
申请人未确立其符合基础 EB-2 分类的资格。若无此证明，申请人不能符合该分类所附工作邀请的国家利益豁免资格。
裁定
上诉予以驳回。
通知：本裁决构成该事项的最终决定。提交动议不会中止该裁决的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留或 otherwise 不可入境或可被驱逐的外国人，可能因签发 I-862 表格《出庭通知》而依据本法第 240 条面临遣返程序。该程序可能导致其被驱逐出美国，并可能丧失未来签证或其他移民福利的资格。
