行政上诉办公室非先例裁决
美国公民及移民服务局
案号：40796279
日期：2026 年 7 月 7 日
对 美国公民及移民服务局（USCIS）决定的 上诉 表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人——一位数学教育项目设计者——请求归入职业移民第二优先（EB-2）类别，并豁免该类别的工作邀请要求。见《移民与国籍法》（本法）第 203(b)(2)(B)(i) 条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)(B)(i)。如果申请人证明豁免这些美国工人保护措施将「符合国家利益」，美国公民及移民服务局（USCIS）有权裁量免除该类别的工作邀请——并因此免除美国劳工部（DOL）的认证要求。同上；另见 Brasil v. Sec'y, Dep't of Homeland Sec., 28 F.4th 1189, 1193 (11th Cir. 2022)（认定国家利益豁免属于裁量性授予）。
USCIS 拒绝了该申请。服务中心运营部裁决副副主任认定申请人符合 EB-2 类别资格，且其拟议工作具有「实质价值」。但审理主任认定，申请人未能证明：其工作具有「国家重要性」；其「有能力推进」该工作；或豁免最终将有利于美国。在上诉中，申请人主张审理主任误解并忽视了证据。
申请人负有以优势证据证明其符合所请求福利资格的责任。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。经重新审查，见 Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)，我们同意审理主任的意见，即申请人未能证明其拟议工作所主张的国家重要性。因此，我们将驳回上诉。
I. 法律
要证明符合国家利益豁免资格，申请人必须首先确立其符合 EB-2 类别的资格，即作为持有「高等学位」的专业人士成员，或作为在科学、艺术或商业方面具有「特殊能力」的外国人。见本法第 203(b)(2)(A) 条。为保护美国工人的就业，该移民签证类别通常要求潜在美国雇主向外国人提供工作，并取得 DOL 认证以在美国永久雇用他们。见本法第 212(a)(5)(D) 条，8 U.S.C. § 1182(a)(5)(D)。申请人可以通过证明豁免这些美国工人保护措施将「符合国家利益」来避免工作邀请和劳工认证要求。本法第 203(b)(2)(B)(i) 条。
本法或法规均未界定「国家利益」一词。因此，为裁决这些豁免请求，我们建立了一个框架。如果申请人另外符合高等学位专业人士或特殊能力外国人的资格，则可通过证明以下事项来获得工作邀请和劳工认证要求的豁免：
其拟议的美国工作具有「实质价值」和「国家重要性」；
其「有能力推进」其预期工作；以及
整体而言，豁免工作邀请和劳工认证要求将有利于美国。
Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889-91 (AAO 2016)；另见 6 USCIS Policy Manual F.5(D)(1), www.uscis.gov/policy-manual。
II. 分析
A. 申请人与拟议工作
记录显示，申请人在其祖国尼日利亚的一所大学获得数学教育学士学位，并在贝宁的一所大学获得数学硕士学位。他在尼日利亚多所学校担任数学教师约 15 年。他还领导过一所学校的数学系，编写了一本尼日利亚数学入学考试指南，开发了一个在线数学频道，并撰写了已发表的研究文章。
自 2022 年以来，申请人一直在美国一所高中担任数学教师，并于 2023 年获得「年度新教师」奖。他表示：
我的拟议工作是设计并实施变革性的美国数学教育项目，主要面向成人学习者，利用差异化教学、主动学习方法以及前沿技术……通过使学习者掌握高级数学技能并培养成长型思维，我将增强美国劳动力满足对 STEM（科学、技术、工程和数学）专业人员日益增长的需求的能力，推动关键行业的创新，并维持全球经济竞争力。此外，解决公平教育的系统性障碍将增强国家团结，并雇用代表性不足的群体，促进一个更具包容性和韧性的社会。
为实施其工作，申请人成立了一家美国公司，该公司将与学校、企业和其他组织合作提供数学教育项目。他表示，传统数学教育项目侧重于「记忆和机械解题」，而他的项目将侧重于「深层概念理解、批判性思维的发展以及培养成长型思维，尤其是在高年级学生中」。
记录支持审理主任的以下认定：
受益人符合 EB-2 类别高等学位专业人士资格；以及
拟议工作具有实质价值。
我们接下来将审查审理主任关于拟议工作所主张国家重要性的认定。
B. 国家重要性
在确定拟议工作是否具有国家重要性时，USCIS 必须关注特定事业，特别是其「潜在预期影响」。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。「例如，一项事业可能具有国家重要性，因为它在某一特定领域具有国家甚至全球影响，例如某些改进的制造工艺或医学进步所带来的影响。」同上。此外，「例如，一项有显著潜力雇用美国工人或具有其他重大积极经济影响的事业，尤其是在经济萧条地区，很可能被理解为具有国家重要性。」同上 at 890。
最终，如果记录中的证据表明，该人的拟议工作具有显著潜力，能够广泛增进社会福利或文化或艺术丰富，或有助于有价值的技术或研究领域的进步，则其可能达到国家重要性的水平。6 USCIS Policy Manual F.5(D)(3)。
记录支持审理主任的认定，即申请人未能证明其拟议工作具有雇用美国工人或产生其他重大经济利益的显著潜力。申请人也未证明其数学教育项目将代表其领域的进步。
在上诉中，申请人首先质疑审理主任在补件通知（RFE）中的一项陈述。申请人主张，RFE 将其拟议工作的范围和性质错误描述为继续其数学教师就业。RFE 称：「继续在某一职位、领域或行业中的就业，不构成足以在此分析框架下评估的工作。」
然而，RFE 是在讨论拟议工作的实质价值时作出该受质疑陈述的。审理主任最终认定该工作具有实质价值。审理主任并未基于该受质疑陈述作出国家重要性认定。因此，即使该陈述有误，也属无害。见 Salmeron-Salmeron v. Spivey, 926 F.3d 1283, 1287 (11th Cir. 2019)（引文省略）（指出当错误「显然对所采用的程序或所达决定的实质没有影响」时，该错误为无害）；另见 Matter of O-R-E-, 28 I&N Dec. 330, 336 n.5 (BIA 2021)（引用关于无害错误或笔误的案例）。
申请人主张，审理主任通过要求他「证明对公司服务存在即时需求」，提高了 Dhanasar 的国家重要性标准。他表示：
「证明『对公司服务存在即时需求』并非 Matter of Dhanasar 的要求。要求证明『即时需求』施加了一项更高的、无依据的标准，错误适用了具有约束力的先例。正如 Dhanasar 所阐明，国家重要性可以通过雇用美国工人的显著潜力或重大积极经济影响来证明，尤其是在经济萧条地区，而申请人的工作已满足这些标准。」（原文强调）。
在 Dhanasar 的第二项要素下，「潜在客户、用户、投资者或其他相关实体或个人的利益」是确定申请人是否有能力推进其拟议工作的一个因素。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 890。但我们同意申请人的意见，即此类证据与 Dhanasar 的第一项要素无关。
然而，申请人未解释审理主任的错误如何损害了他。见 Salmeron-Salmeron, 926 F.3d at 1287；Matter of O-R-E-, 28 I&N Dec. at 336 n.5。与申请人的主张相反，记录并未证明其拟议工作具有雇用美国工人或产生积极经济利益的显著潜力。他提交了一份计划，表明到其第五个运营年度，其美国公司将雇用他和另外四人，从 400 名客户获得总收入 178,955 美元。他未解释一家拥有五名员工、400 名客户、总收入 178,955 美元的企业如何能产生国家重要水平的经济影响。
申请人还指出证据表明，他打算成立公司的美国城市有众多「机会区」。他表示：「将该市认定为联邦指定的机会区，支持在该多元化、经济困难地区试点该项目的地理理由，申请人的工作将在那里创造可衡量的教育和就业影响。」
然而，与申请人的陈述相反，他打算成立公司的整个城市并非机会区。相反，该市的某些区域是机会区。申请人未记录其打算将公司总部设在特定机会区的意图。此外，他未解释这家五年后拥有五名员工、年收入 178,955 美元的公司将如何使机会区显著受益。
申请人声称，他提交的文章和研究副本表明其拟议工作符合 Dhanasar 的国家重要性要求。他表示：
这些来源详细说明了成年人基础数学能力普遍不足如何使美国经济损失数万亿美元、延续系统性不平等，并成为进入高增长 STEM 领域的关键障碍……这些研究进一步说明，像申请人这样可扩展、基于证据的教育举措如何能够直接扭转这些趋势，为服务不足的人群提供在当今数据驱动经济中取得成功所需的实用数学技能。
申请人主张，审理主任忽视该证据是错误的。他表示：
未能讨论随原始申请和 RFE 回复提交的所有证据要素，直接不利于申请人，并且在他是否满足该要素的分析以及整个请求和拒绝中构成重大缺陷。
见 Buletini v. INS, 860 F. Supp. 1222, 1233 (E.D. Mich. 1994)（「未能考虑原告提交的所有相关证据构成滥用裁量权。」）
然而，记录显示审理主任既考虑也讨论了申请人提交的文章和研究。审理主任表示：
申请人就国家重要性要素提交了多篇文章、研究和报告。这些文章、研究和报告提供了数学教学领域的最新趋势及其在美国的国家重要性。申请人声称其拟议工作对美国具有国家重要性，理由如下：促进 STEM 教育、加强劳动力发展、增强获得变革性数学教育的机会。申请人引用了教育部、劳工部和国防部，以将更多数学教学纳入国家教育体系，使成年人转入 STEM 职业领域；增加并扩大职业中期成年人的就业机会；解决区域经济不平等，并通过包容性 STEM 教育加强美国全球竞争力。然而，提交的证据并未证明受益人作为数学教学领域企业家的拟议工作具有国家重要性，因为没有进一步细节，也没有文件证据证明雇用美国工人的显著潜力或[该工作]具有其他重大积极经济影响，尤其是在经济萧条地区。
此外，审理主任只需考虑所有相关证据。见 Kazemzadeh v. US Atty. Gen., 577 F.3d 1341, 1351 (11th Cir. 2009)。但是，只要他对申请给予了「理性考虑并作出了充分认定」，就无需「具体回应申请人提出的每一项主张或提交的每一份证据」。同上。
此外，申请人提交的文章和研究并未证明其拟议工作所主张的国家重要性。他未充分解释其美国公司如何分发足够的数学教育项目，以在全国层面应对成人数学能力不足。如前所述，其计划表明，在五个运营年度后，其公司将服务 400 名客户。「问题在于申请人能否证明该人自己的个人工作将产生更广泛的影响，例如对某一领域、地区或广大公众的影响。」6 USCIS Policy Manual F.5(D)(3)。我们同意，在其拟议企业附近，申请人的拟议工作将有助于应对成人数学能力不足。但要获得国家利益豁免，他必须证明其特定拟议工作具有更广泛的国家影响。
申请人主张，审理主任「混淆」了申请人的拟议就业与其拟议工作。他表示：
申请人作为数学教学领域企业家的就业及相关工作职责，应仅被视为实现或以其他方式推进[该]工作的载体，我们恭敬地请求裁决官员按照具有约束力的先例要求，基于申请人的拟议工作评估国家重要性。拟议工作与拟议就业之间的任何不当混淆都将直接不利于申请人，并再次表现为裁决官员通过使用新颖或独特标准作为批准申请障碍的滥用裁量权。
然而，与申请人的主张相反，Dhanasar 并未区分申请人的拟议工作与其拟议就业。相反，在确定申请人拟议工作的国家重要性时，Dhanasar 关注的是其特定的拟议就业，即「从事与航空和航天推进系统相关的研究与开发，以及教授航空航天工程」。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 891。根据 USCIS 政策：
在确定国家重要性时，官员的分析侧重于该人将做什么，而不是特定职位名称或职业分类。分析考虑申请是否包含实质内容，解释并证实从事拟议工作如何满足国家重要性标准。
6 USCIS Policy Manual F.5(D)(3)（强调）。因此，申请人的拟议工作包括其拟议就业。因此，他未能说服我们审理主任混淆了两者或在确定其拟议工作时犯错。
申请人指出，在认定 Dhanasar 中的申请人符合国家重要性要求时，我们讨论了该申请人的「媒体文章和其他证据，记录了军事委员会对高超音速技术发展的兴趣，并讨论了美国在这一研发领域进展的潜在意义」。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 892。申请人主张，他提交的文章和研究与 Dhanasar 中的这些文件证据「实质相似」，应得到类似讨论。
我们同意，正如 Dhanasar 中的文件证据证明了高超音速技术研究的国家重要性，申请人提交的文章和研究记录了在美国应对成人数学能力不足的国家重要性。但 Dhanasar 案与申请人案在一个重要方面不同。Dhanasar 中的申请人证明其特定拟议工作将推进高超音速技术领域，因为他是研究人员，其研究将发表并因此可供其领域其他人使用。相比之下，申请人未证明其领域的其他人能够以国家重要水平获得其数学教育项目或其拟议分发。因此，他未能证明其拟议工作所主张的国家重要性。
申请人还指出，审理主任的 RFE 要求提供证据证明其拟议工作「影响政府实体描述为具有国家重要性的事项，或是国家倡议的主题」。他表示，尽管他提交了此类证据，审理主任仍未认定其工作具有国家重要性。他表示：「本案中提交的大量证明证据必须满足 [Dhanasar 分析] 第一项要素，因为 USCIS 本身已承认该证据对于确立国家重要性标准至关重要。」
但是，如果 RFE 暗示政府机构将某一事项描述为具有国家重要性或实施有关该事项的国家倡议可以单独证明工作的国家重要性，则 RFE 有误。此类证据很可能确立工作的实质价值。但仅凭该证据不能确立国家重要性，因为它不能显示特定工作的更广泛影响。见 6 USCIS Policy Manual F.5(D)(3)（「问题在于申请人能否证明该人自己的个人工作将产生更广泛的影响，例如对某一领域、地区或广大公众的影响。」）
申请人未证明 RFE 所称错误损害了他。见 Salmeron-Salmeron, 926 F.3d at 1287；Matter of O-R-E-, 28 I&N Dec. at 336 n.5。因此，他未能证明其拟议工作具有国家重要性。
C. 其余 Dhanasar 要素
要获得国家利益豁免，申请人必须满足我们 Dhanasar 分析的全部三项要素。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。由于申请人未证明其拟议工作在 Dhanasar 第一项要素下所主张的国家重要性，我们无需审查审理主任关于其余两项要素的认定。见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（per curiam）（认定机构无需对最终决定不必要的问题作出「纯粹咨询性认定」）。
III. 结论
申请人证明了其符合 EB-2 类别资格，且其拟议美国工作具有实质价值。但他未能证明其事业所主张的国家重要性。因此，我们将维持拒绝该申请的决定。
裁定：
上诉驳回。
通知：本决定构成本事项的最终决定。提交动议不会推迟决定的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留或另外不可入境或可被驱逐的外国人，可能因签发表格 I-862（出庭通知）而根据本法第 240 条面临遣返程序。该程序可能导致其被驱逐出美国，并可能使其未来无法获得签证或其他移民福利。
