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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：40784138 日期：WLY 8, 2026
对美国公民及移民服务局（USCIS）决定的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名物理治疗研究员，寻求被归类为持有高级学位的专业人士。参见《移民与国籍法》（该法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。申请人还寻求豁免附属于此EB-2移民类别的职位offer要求。参见该法第203(b)(2)(B)(i)条。美国公民及移民服务局（USCIS）可在符合国家利益时，酌情批准对所需职位offer（因而对劳工证）的豁免。
USCIS拒绝了该申请，认定记录未能证明申请人符合国家利益豁免的资格。此事现依据8 C.F.R. § 103.3提交本办公室进行上诉审查。
申请人负有举证责任，须以优势证据标准证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对此事项中的问题重新审查（de novo）。Matter of Christa's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
I. 法律
要获得国家利益豁免资格，申请人必须首先证明符合基础EB-2签证类别的资格，即作为高级学位专业人士或科学、艺术或商业领域具有特殊能力的外国人。该法第203(b)(2)(B)(i)条。
如果申请人证明符合基础EB-2类别的资格，则必须进而证明其值得“在国家利益”下酌情豁免职位offer要求。该法第203(b)(2)(B)(i)条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016)提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar指出，USCIS可酌情1批准国家利益豁免，如果申请人证明：拟议事业兼具实质价值和国家重要性；该外国人处于有利地位推进其拟议事业；以及权衡之下，豁免职位offer要求将有利于美国。
1 参见 Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（与第三、第九、第十一和哥伦比亚特区巡回上诉法院一致，认定USCIS批准或拒绝国家利益豁免的决定本质上属于酌情性质）。
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II. 分析
记录表明申请人符合持有高级学位的专业人士资格。有待确定的剩余问题是，申请人是否已证明豁免职位offer要求（因而豁免劳工证）将符合国家利益。USCIS认定申请人未满足Dhanasar国家利益测试的第二和第三项要件。 申请人于2017年在[已隐去]获得了相当于美国物理治疗博士学位的学位。自2018年以来，她一直在该机构担任助理教授，从事“肌肉骨骼损伤诊断和治疗领域的研究”。申请人于2025年1月提交了表格I-140申请。
在随申请提交的陈述中，申请人描述了其拟议事业：
我的拟议事业是开发并利用可靠的物理治疗评估工具，用于下肢各种肌肉骨骼疾病，以识别远端和近端关节的关联和影响，并建立针对每种病症的更有效干预方案。为推进这一事业，我将利用我在床旁超声成像评估肌肉结构和形态、摄影测量方法以及基于运动系统损伤的分类方面的丰富经验。
……我计划的研究课题包括物理治疗中的床旁超声成像、肌肉骨骼疾病的高级物理治疗干预，以及针对肌筋膜疼痛综合征的脑刺激。
USCIS认定申请人已满足Dhanasar国家利益测试的第一项要件，证明拟议事业具有实质价值和国家重要性。由于其他问题决定上诉结果，本办公室在此不再详细讨论第一项要件。
Dhanasar第二项要件将焦点从拟议事业转向该外国人。为确定外国人是否处于有利地位推进拟议事业，本办公室考虑的因素包括但不限于：其在相关或类似工作中的教育、技能、知识和成功记录；未来活动的模式或计划；实现拟议事业的任何进展；以及潜在客户、用户、投资者或其他相关实体或个人的兴趣。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 890。
申请人表示她打算“寻求博士后研究员职位”。尽管她表示“最有兴趣在德克萨斯大学西南医学中心寻求该职位”，但申请人主张她“推进[其]拟议事业的能力与任何单一雇主或职位毫无关联”。
申请人表示，她的“教育、经验、专业知识、有记录的成功、在其领域的影响力以及未来计划共同使她处于有利地位推进拟议
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事业”。申请人最初的提交强调了其学术出版物，并附证据表明她的14篇文章自2012年以来累计获得169次引用。申请人提交了部分已发表作品的副本以及Google Scholar显示其引用历史的打印件。申请人主张引用统计显示她的一篇文章是“2022年临床医学领域发表的文章中被引用最多的前10%之一”。
在补件请求（RFE）中，USCIS认可了引用信息，但认定申请人提交了“不足的文件证据以证明申请人的研究或活动表明其有成功记录、其工作被他人广泛使用或依赖，或对其工作有足够兴趣”。USCIS指出，尽管其他“作者可能引用申请人的研究作为其自身发现的背景材料”，但申请人未证明引用作者“将其工作或出版物与其他被引论文区分或突出”。
作为回应，申请人主张其“在高水平期刊上的发表记录支持以下结论：[其]工作已获专家验证，并表明其在物理治疗领域的成功”。申请人详细讨论了其引用记录。她在上诉中重申了其中许多论点，本办公室将在该背景下予以处理。
USCIS拒绝了该申请，认可引用证据但指出：“引用仅是可能有助于认定申请人处于有利地位的众多因素之一。”
USCIS政策手册列出了可能证明外国人处于有利地位推进拟议事业的几种证据类型。该清单中的一项是证明该外国人工作具有较强引用历史的文件。一般参见6 USCIS Policy Manual F.5(D)(3), https://www.uscis.gov/policy-manual。同时，该清单并未表明任何一类证据是证明资格所必需或充分的。同上。USCIS政策手册与Dhanasar一样，描述了广泛潜在因素。本办公室考虑这些因素各自的平衡和背景，以确定整体记录是否表明特定外国人处于有利地位推进特定拟议事业。
申请人指出其引用记录超过Dhanasar中的申请人。但在该先例决定中，本办公室并未全部或部分基于该外国人的引用记录批准申请。相反，本办公室注意到其“教育、经验、领域专业知识、在研究项目中的作用的重要性，以及政府实体的持续兴趣和资助”。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 893。
申请人主张她“是其领域中被引用最多的研究人员之一”，并引用其RFE回应中的附件2b。该附件由两张图表组成，表明其引用记录使其在物理治疗研究人员中位列第96百分位。这些图表未注明来源且未标明任何出处，因此属于缺乏证据分量的无支持主张。
此外，第96百分位数字似乎与以下主张不一致——该主张由少数宽泛定义领域的汇总统计支持——“[申请人的]一篇论文在其相应年份至少位列该领域被引用最多的前10%”。申请人已发表约
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25篇文章（在提交申请之前）。申请人未解释如果其仅有一篇论文“位列……前10%”，她如何在其领域排名前4%。
在拒绝申请时，USCIS认定申请人未证明对“申请人的拟议研究工作有足够兴趣水平”。USCIS指出申请人未提交“来自任何潜在美国雇主、客户或利益相关方的通信”。在上诉中，申请人主张USCIS试图施加事实上的职位offer要求。
但法定的工作邀请要求通常包括经批准的劳工证，某些例外在本案中不相关。USCIS并未表示申请人必须获得劳工证或满足任何替代性技术要求。相反，USCIS实质上承认研究通常是在机构环境中进行的，例如在大学或诊所。关于有意在该等机构获得就业的意向声明，并不能证明该机构也抱有同样的意向。
申请人本人表示，其拟议事业的下一步将是获得博士后研究职位。申请人明确表示，她倾向于担任“德克萨斯大学西南医学中心的博士后职位”。但在没有证据表明德克萨斯大学西南医学中心有意聘用申请人的情况下，我们几乎没有理由认定申请人处于有利地位，能够在德克萨斯大学西南医学中心工作。
申请人最初主张，尽管她对潜在雇主有明确的偏好，但其“从事[其]拟议事业的能力与任何单一雇主或职位毫无关联”。然而，拟议事业必然涉及某种雇主，而申请人未指明任何有意聘用她的美国雇主。
申请人主张，对其工作的兴趣显而易见，因为“[她]的研究屡次被知名期刊专题报道”，且对其论文的引用表明“研究人员利用[她]的工作在该领域取得了重要进展”。申请人未能证明其研究的传播和引用显示出一定程度的关注和影响力，使她的工作在其通常适用法定工作邀请要求的专业和职业中脱颖而出。
在初始提交时以及回应补件通知时，申请人提交了引用文章的副本，称其为“[她]工作的显著引用”，表明其他研究人员“以体现[申请人]对其专业领域显著影响的方式引用了[申请人]的研究”。
一个例子是2024年发表在European Urology上的一篇综述文章，该文引用了142个来源。申请人的一篇文章是支持以下陈述的三个来源之一：
所引用的申请人文章是一篇“系统综述和荟萃分析”，该文总结了现有研究，而非报告新发现。
另一个例子发表于2021年的Frontiers in Physiology，包含以下陈述：[已隐去]
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._____________。作者随后列举了四个此类研究的例子，其中包括申请人的一篇文章。该文未以其他方式引用申请人的工作。
申请人对与引用有关的部分段落进行了转述，但她未能有说服力地证明这些例子如何构成对其工作的“显著引用”，以促进“该领域的重要进展”。我们同意驳回通知中的以下段落：
申请人还指出引用情况并主张这些引用是“显著的”。作者可能将申请人的研究作为其自身发现的背景材料加以引用，但他们并未将申请人的工作或出版物与其他被引论文区分开来或加以突出。记录中没有证据将标记为“显著”的引用与记录中的其他引用区分开来。
在整个程序中，申请人严重依赖其引用记录作为证据，证明她处于有利地位能够推进拟议事业。这些引用承认申请人的研究增加了知识储备，正如她在自己文章中引用他人工作时承认他人先前贡献一样。
申请人试图将这些引用呈现为涉及Dhanasar案中确定的多个因素，例如成功记录、实现拟议事业的进展以及相关实体或个人的兴趣。申请人指出了研究团队引用其工作的大学，并主张这些引用构成对其工作的机构性认可。但她未能有说服力地证明，对其工作的引用在记录中显示的数百条其他引用中脱颖而出。
申请人未能证明其工作引起了某种程度的关注，并导致对其未来服务的积极需求，从而足以获得通常适用于其领域工作人员的工作邀请要求的特别豁免，包括那些能力对美国具有重大潜在利益的人员。See 56 Fed. Reg. 60897, 60900 (November 29, 1991); see also, generally, 6 USCIS Policy Manual, supra, at F.5(D)(4)（指出确立国家利益是超出对美国具有重大潜在利益之外的“额外要求”）。
鉴于上述结论，申请人未能履行其举证责任，证明其满足Dhanasar国家利益测试的第二项要件。对第一项和第三项要件的详细讨论无法改变本上诉的结果。由于申请人未能以其他方式确立所寻求类别的资格，我们无需触及、因而保留Dhanasar案的其余要件。See INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976) (per curiam)（裁定机构无需对最终决定不必要的问题作出“纯粹咨询性的认定”）。
III. 结论
申请人未能证明其处于有利地位能够推进拟议事业。因此，申请人未能显示符合国家利益豁免的资格，我们将作为裁量事项驳回上诉。
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命令：上诉被驳回。
通知：本决定构成本事项的最终决定。提交动议不会推迟决定的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留的外国人，或在其他方面不可入境或可被驱逐的外国人，可能通过签发I-862表（出庭通知）而面临根据该法第240条启动的驱逐程序。该等程序可能导致其被驱逐出美国，并可能使其失去未来签证或其他移民福利的资格。
