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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案卷编号：42395220 日期：2026年7月8日
对服务中心运营处（SCOPS）决定的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名美容师，寻求就业类第二优先（EB-2）移民分类，作为持有高级学位的专业人士或具有特殊能力的人员，并寻求对该分类所附工作要求（job offer requirement）的国家利益豁免。参见《移民与国籍法》（该法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
服务中心运营处（SCOPS）驳回了该申请，认定记录未能证明豁免所要求的工作要求、并因此豁免劳工证将符合国家利益。此事现因上诉而由本办公室审理。8 C.F.R. § 103.3。
申请人负有举证责任，须以优势证据证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对此事项中的问题重新审查（de novo）。Matter of Christa's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
一、法律
为符合所依据的EB-2签证分类，申请人必须证明其是在科学、艺术或商业领域具有高级学位的专业人士或具有特殊能力的人员。该法第203(b)(2)(A)条。
如果申请人证明其符合所依据的EB-2分类的资格，则其必须随后证明其值得以“国家利益”为由行使自由裁量权豁免工作要求。该法第203(b)(2)(B)(i)条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可作为自由裁量事项¹授予国家利益豁免，如果申请人证明：
- 拟议事业既具有实质价值又具有国家重要性；
¹ 参见 Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（与第三、第九、第十一及哥伦比亚特区巡回上诉法院一致，认定USCIS授予或拒绝国家利益豁免的决定本质上属于自由裁量）。
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- 该个人处于有利地位以推进其拟议事业；且
- 权衡之下，豁免工作要求将有利于美国。
同上。
二、分析
SCOPS认定申请人不符合高级学位专业人士或杰出能力人员的资格。² 由于根据 Dhanasar 分析框架解决有关申请人国家利益豁免资格的问题即可决定本上诉的结果，本办公室将保留对申请人所依据的EB-2分类资格的审议。参见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（per curiam）（认定机构无需对最终决定不必要的问题作出“纯咨询性认定”）。
申请人经营一家临床美容水疗中心，提供修复性和个人护理治疗及程序。其拟议事业是在~------~马萨诸塞州扩展其健康诊所，开设两个额外地点。此外，她打算让其公司与肿瘤诊所和社区非营利组织合作，通过为乳腺癌幸存者和唇裂患者提供免费辅助医疗服务，推进公共卫生和公平目标。她还强调，其双语服务将惠及不断增长的葡萄牙语人口，这些人“在建立自信的选择性服务方面面临有据可查的获取差距”。
尽管SCOPS认定申请人已证明其拟议事业的实质价值，但SCOPS认定她未能证明该事业的国家重要性、她处于有利地位以推进该事业，或权衡之下授予工作要求豁免将有利于美国。在上诉中，申请人主张SCOPS未能适用正确的举证标准、错误适用了 Matter of Dhanasar 所确立的法律框架，且未实质性地审查所提交的证据。
第一项要件，即实质价值和国家重要性，聚焦于该个人拟从事的具体事业。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。事业的价值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。同上。本办公室同意SCOPS的意见，即申请人已证明其拟议事业的实质价值。
在确定拟议事业是否具有国家重要性时，本办公室考虑其潜在的前瞻性影响。同上。相关问题不是该个人将从事的行业或职业的重要性；相反，本办公室聚焦于“外籍国民拟从事的具体事业”。同上。在 Matter of Dhanasar 中，本办公室进一步指出，“我们寻找拟议事业的更广泛影响”，且“[一]项事业可能具有国家重要性，例如，因为它在某一特定领域具有国家甚至全球影响”。同上。本办公室还
² 在上诉中，她未对SCOPS关于其作为高级学位专业人士资格的结论提出异议。因此本办公室认为该问题已被放弃。参见，例如，Matter of O-R-E-, 28 I&N Dec. 330, 336 n.5 (BIA 2021)（引用 Matter of R-A-M-, I&N Dec. 657, 658 n.2 (BIA 2012)）。
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指出，“[一]项具有显著潜力雇用美国工人或具有其他重大积极经济效应的事业，例如特别是在经济萧条地区，很可能被理解为具有国家重要性。”同上，第890页。
为提供其拟议事业的背景，申请人提交了包含有关美容行业以及医疗水疗和美容激光市场、先进护肤治疗以及运营经理角色预期增长信息的报告。在上诉中，她称这些信息表明其“拟议事业无疑具有国家重要性，鉴于个人护理、健康和修复医疗保健行业在各类经济中所发挥的重大影响”。然而，关于相关行业整体重要性的陈述和证据并不能证明在该行业寻求创业的个人满足国家重要性要件。³ 相反，本办公室聚焦于该个人拟从事的具体事业。同上，第889页。
申请人的事业是扩展其提供修复性和个人护理治疗及程序的美容水疗业务。她主张其拟议事业具有国家重要性，“因其经济和公共卫生影响，这些影响极大地影响全国性活动、临床安全规程以及美国健康和修复护理商业部门的生产力”。但这些陈述没有关于其个别公司前瞻性影响的佐证证据支持。她关于其拟议事业所谓国家重要性的主张依赖于支持个人福祉的服务可及性的普遍重要性。例如，她强调其事业具有国家重要性，因为它与联邦倡议一致，如“健康人民2030”，该倡议旨在消除健康差距、改善高质量护理的可及性并提高有慢性或术后需求个人的生活质量。她进一步称其事业与一项促进公平和支持服务不足社区的行政命令一致。然而，涉及与国家倡议相关的工作的事业不足以证明该工作的国家重要性。申请人必须证明具体事业的潜在前瞻性影响。在此，申请人未提供证据证明其工作将以对医疗保健可及性产生重大前瞻性影响的规模开展。
申请人提交了一封来自l._____专业实践助理教授的意见书。该教授称该企业准备扩展到既经济弱势又文化多元的市场，且扩展不仅将填补健康和美容领域的空白，还将通过创造培训机会以满足行业对训练有素、技能娴熟专业人员的需求，解决关键劳动力短缺问题。虽然该信函概述了申请人对公司的意图，但未可信地解释为何其特定事业将具有更广泛影响从而升至国家重要性水平。例如，作者称申请人的企业将支持医疗保健、劳动力发展和经济增长方面更广泛的国家目标，提供“将在未来数年惠及整个社会和经济”的利益。但作者未提供有说服力的细节解释其企业将如何对该领域产生广泛影响。相反，作者基于申请人提交的证据重述了申请人的主张。作为自由裁量事项，本办公室可将意见书用作参考。然而，本办公室无需接受此类证据，或可给予该证据较小权重，如果其
³ 一般参见 6 USCIS Policy Manual at F.5(D)(6), https://www.uscis.gov/policy-manual/volume-6-part-f-chapter-5。
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与其他信息不一致或以任何方式存疑。见 Matter of Caron International, 19 I&N Dec. 791, 795 (Comm'r 1988)。
此外，申请人未解释她将如何开展一项规模达到先例决定所设想的“重大积极经济影响”水平的努力。参见 Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 890。她提供了一份商业计划，显示其公司将在运营第五年时雇用 17 名员工并创造 14 个间接就业岗位，产生 340 万美元收入并贡献超过 800000 美元的税收。然而，该商业计划未解释这些预测是如何计算的，也未充分澄清这些预测将如何实现。此外，尽管她声称其公司的选址将有助于历史上未充分利用的商业区的增长，但她未提供佐证证据以证明其具体业务将如何使这些地区受益从而产生显著经济影响。申请人未提供独立证据，也未以其他方式解释其业务将如何创造就业，达到对一个地区产生显著影响或对某一特定领域产生预期全国性影响的水平。在上诉中，她声称其公司“已准备好将其成功的临床模式推广至全国，进一步增强其对美国经济和健康体系的贡献。”但除了她自己的主张以及随后意见中的主张外，她未提供充分证据佐证其说法。申请人必须以相关、有证明力且可信的证据支持其主张。参见 Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 376。
申请人还称，其公司将通过提供“结构化的实习通道，使入门级美容师能够操作先进激光设备和有机色素方案”来“提升工作技能”，使毕业生获得“可验证的资质……扩大全国持证从业者的队伍”。但她未具体说明其业务将提供何种资质认证，也未提供证据证明其公司获得任何授权可为美容师或其领域内其他服务提供者颁发资质。此外，在我们的先例决定中，我们认定申请人的教学活动未达到具有国家重要性的水平，因为这些活动不会更广泛地影响其领域。见 Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 893。申请人未提供充分证据证明其公司提供的任何培训将产生超出受训个人之外的影响。在上诉中，申请人主张其事业将解决“对专业化、双语辅助医疗护理的严重行业短缺”，但她未证明其拟议事业将如何充分延伸至其所培训个人之外，从而影响该地区或全国。此外，合格劳动力短缺问题由美国劳工部通过劳工证程序直接处理。
在上诉中，申请人主张SCOPS未适当考虑记录中的某些证据，包括推荐信。记录中包括熟悉申请人及其工作的个人出具的支持信，包括接受过其服务的客户。这些信件赞扬她的专业精神和技术熟练程度，称她敬业、适应力强、充满热情且平易近人。然而，这些信件并未说明其公司服务预期的潜在影响，而是描述她的经验和资历——这些考量涉及她在 Matter of Dhanasar 第二项要件下推进其事业的条件。
申请人未证明其拟议事业具有雇用美国工人的重大潜力，或以其他方式提供实质性积极经济影响。尚不清楚商业计划中所述规模和范围的业务将如何具有全国或全球影响。该
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申请人未提供充分证据表明她将在某一特定地区雇用大量工人，也未表明其拟议事业将通过就业水平、商业活动或税收收入提供实质性经济利益。因此，记录未证明申请人事业对地区或全国经济产生的预期利益将达到先例决定所设想的“实质性积极经济影响”水平。见 Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 890。
记录未确立拟议事业具有 Matter of Dhanasar 第一项要件所要求的国家重要性。因此，申请人未证明其符合国家利益豁免资格。由于所认定的驳回理由对申请人的上诉具有决定性，我们拒绝审理并在此保留关于 Dhanasar 框架下资格的其他论点。见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. at 25。
III. 结论
申请人未证明拟议事业具有国家重要性。由于申请人未满足 Dhanasar 分析框架所要求的第一项要件，她未证明其符合国家利益豁免资格，或作为自由裁量事项应获国家利益豁免。申请将继续被驳回。
裁定：上诉被驳回。
通知：本决定构成本事项的最终决定。提交动议不会推迟决定的生效。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留或 otherwise 不可入境或可被驱逐的外国人，可能因签发 Form I-862, Notice to Appear，而根据该法第240条面临驱逐程序。该等程序可能导致其被驱逐出美国，并可能使其未来无法获得签证或其他移民利益。
