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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：40777134 日期：WLY 9, 2026
对美国公民及移民服务局（USCIS）决定的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人寻求基于就业的第二优先（EB-2）移民分类，作为持有高级学位的专业人士，以及对此分类所附工作要求豁免的国家利益豁免。见《移民与国籍法》（该法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
USCIS拒绝了该申请，认定尽管申请人符合作为高级学位专业人士的 underlying EB-2 分类资格，但记录未能证明工作要求豁免符合国家利益。此事现根据 8 C.F.R. § 103.3 提交本办公室进行上诉审查。
申请人负有举证责任，须以优势证据证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对此事项中的问题重新审查（de novo）。Matter of Christa's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
I. 法律
要符合 underlying EB-2 签证分类资格，申请人必须证明其为高级学位专业人士或在科学、艺术或商业方面具有特殊能力的人士。该法第203(b)(2)(A)条。
如果申请人确立了 underlying EB-2 分类的资格，则必须证明其值得对工作要求“符合国家利益”的裁量性豁免。该法第203(b)(2)(B)(i)条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可作为裁量事项¹授予国家利益豁免，如果申请人证明：
¹ 见 Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（与第三、第九、第十一和哥伦比亚特区巡回上诉法院一致，认定USCIS授予或拒绝国家利益豁免的决定本质上属于裁量性质）。
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- 拟议事业兼具实质价值和国家重要性；
- 该个人处于有利地位以推进其拟议事业；以及
- 总体而言，豁免工作要求将有利于美国。
同上。
II. 分析
申请人表示其拟议事业是担任“博士后研究员”并“继续其研究，调查耐药结核病（TB）、艾滋病毒（HIV）和COVID-19（2019冠状病毒病）管理中的知识空白和局限性，以便为开发安全、有效、副作用最小的口服治疗方案提供信息。”申请人进一步表示，其“打算继续在[已隐去]或类似雇主处进行研究”，并专注于“诊断能力、这些疾病的预防和治疗，以备未来大流行病和流行病防范”，以及“在同行评审期刊上发表原创耐药结核病研究”。
申请人的简历显示，其于2012年在尼日利亚[已隐去]获得医学和外科学士学位，并在尼日利亚的医院担任医生至2013年。然而，申请人未提交该学士学位的文凭或官方学业成绩单。简历还显示，自2014年以来，申请人一直在莱索托的非营利和社区组织工作，调查和治疗结核病和COVID-19等传染病。2018年，申请人从[已隐去]获得公共卫生硕士学位，并提交了文凭和学业成绩单以确认其获得该学位。
USCIS认定申请人符合作为高级学位专业人士的EB-2分类资格，但未根据提交的证据提供任何分析。² 由于本办公室认定申请人根据下文讨论的Dhanasar分析框架不符合国家利益豁免资格，本办公室保留对申请人 underlying EB-2 分类资格的意见。见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976) (per curiam)（认定机构无需对最终决定不必要的问题作出“纯粹咨询性认定”）。
USCIS根据Dhanasar分析框架的全部三项要件拒绝了该申请，并认定申请人不值得国家利益豁免。经审查，本办公室认定申请人通过证明其拟议事业兼具实质价值和国家重要性而满足了Dhanasar的第一项要件，但记录未充分证明其在第二项要件下处于有利地位以推进拟议事业。
第一项要件，即实质价值和国家重要性，侧重于个人拟从事的具体事业。事业的价值可在一系列领域中得到证明，如
² 本办公室注意到，记录缺乏证据表明申请人在提交申请时拥有美国博士学位或外国同等学位，尽管其拟议担任博士后研究员的事业需要博士学位。8 C.F.R. § 204.5(k)(2)（要求如果该专业通常需要博士学位，外籍人士必须拥有美国博士学位或外国同等学位）。
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商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育。在确定拟议事业是否具有国家重要性时，本办公室考虑其潜在预期影响。Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。基于记录中关于管理耐药结核病、HIV和COVID-19以及开发这些疾病治疗方法的重要性的证据，以及进一步研究和传播知识以广泛影响公共卫生领域的潜力，本办公室认定申请人的拟议事业兼具实质价值和国家重要性。
第二项要件将重点从拟议事业转移到个人申请人。为确定个人是否处于有利地位以推进拟议事业，本办公室考虑以下因素，包括但不限于：其教育、技能、知识和在相关或类似工作中的成功记录；未来活动的模式或计划；实现拟议事业的任何进展；以及潜在客户、用户、投资者或其他相关实体或个人的兴趣。同上，第890页。经权衡这些第二项要件因素，本办公室认定申请人未充分证明其处于有利地位以推进拟议事业。
本办公室首先考虑关于申请人教育、技能、知识和成功记录的因素。同上。尽管申请人的拟议事业是担任博士后研究员，但其未提供充分证据证明其具备必要的教育背景，特别是博士学位，以使其有资格担任博士后研究员。记录显示申请人获得了公共卫生硕士学位，但缺乏证据表明其正在攻读博士项目或拥有博士学位以有资格在博士后职位工作。申请人还声称其拥有医学和外科学士学位，相当于美国医学博士学位，但其未以文凭和官方学业成绩单等支持文件佐证其主张。虽然记录包括世界教育服务处出具的学历评估报告，称其医学和外科学士学位相当于美国医学博士学位，但该评估未显示其审查并依据申请人的文凭和学业成绩单来支持其结论。学历评估仅供咨询目的审查；如存在任何疑问，USCIS可给予其较低权重。Matter of Caron Int'l, 19 I&N Dec. 791, 795 (Comm'r 1988)。
看来申请人一直在公共卫生领域工作，专注于治疗患者和调查莱索托的结核病、HIV和COVID-19管理等传染病。申请人还合著了探讨耐多药结核病患者临床研究和耐药结核病治疗方法评估等主题的期刊文章。Google Scholar个人资料显示，申请人在提交申请时已获得122次引用。此类证据表明其已发展了可用于继续研究的有用技能和知识。在上诉中，申请人主张“仅其引用记录就足以确立其满足Dhanasar框架的第二项要件。”然而，本办公室的第二项要件分析评估Dhanasar中的所有因素，而不仅仅是引用。在本办公室的先例决定中，本办公室认定“[申请人的教育、专业知识和在其领域的经验、其在研究项目中的重要角色，以及政府实体如NASA和AFRL的持续兴趣和资助，使其处于有利地位以继续推进其高超声速技术研究的拟议事业。”Dhanasar, 26 I&N Dec. at 893。虽然研究必须以某种方式为知识库增加信息才能被接受发表，但仅此不足以
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证实对领域影响的主张以及认定申请人处于有利地位以推进其事业。
记录包括两封推荐信，一封来自C-M-博士，他是[已隐去]的教授，另一封来自R-B-博士，[已隐去]。C-M-博士确认了申请人的工作和研究，作为[已隐去]的主任，以及“作为在莱索托——一个结核病（TB）高负担国家，结核病发病率和HIV感染率显著——的首席研究员。”她随后概述了申请人的两篇研究论文，涉及观察新药的有效性和安全性以及口服方案治疗耐药结核病的影响。R-B-博士，[已隐去]的医学流行病学家，表示申请人是“DRTB（耐药结核病）规划管理方面的专家”，其研究“产生了有价值的证据，表明新引入的DRTB药物在治疗方案中联合使用时比旧药更安全。”尽管这些信件声称申请人工作的重要性并解释其研究的机制，但它们未提供足够细节以证明申请人的工作如何在该领域被利用，或以其他方式构成超越被他人在其已发表作品中引用的成功记录。
适用于Dhanasar框架第二项的下一个因素是申请人的未来活动模式或计划以及实现拟议事业的任何进展。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 890。申请人声称他打算在[已隐去]寻求博士后职位并进行耐药结核病研究。然而，除了申请人自己的陈述外，记录中不包含与获得该博士后职位相关的证据，例如工作录用信。在回应证据请求时，申请人提交了更新的个人陈述，并再次表示他计划“在从[已隐去]获得博士学位的同时继续追求我的拟议事业”，但未提供与[已隐去]或任何其他大学、公司或诊所的任何联系或沟通的证据，以表明对申请人研究耐多药结核病的拟议事业有兴趣或支持，并为其提供博士后研究员职位。在上诉中，申请人还声称他已“获得[已隐去]的职位，将在那里继续他的研究”，但未包含任何支持此主张的证据。3
对于不打算自雇的申请人，我们考虑工作录用信或与潜在雇主的沟通，虽然并非必需，但与证明该人打算开展事业的情形或能力以及该计划的可行性相关。See generally 6 USCIS Policy Manual F.5(D)(3), https://www.uscis.gov/policymanual。在此，申请人所述推进其事业的意图需要就业录用。因此，申请人未提供追求此就业的书面证据或为实现就业所采取的任何具体步骤，在本案中是一个负面因素。相比之下，Dhanasar中的申请人证明他已被聘为某大学的博士后研究助理，在该大学进行与其拟议事业相关的研究和开发，并打算继续这样做。See Dhanasar, 26 I&N Dec. at 891。因此，我们得出结论，记录中与申请人的未来活动模式或计划及其实现拟议事业的进展相关的证据不支持认定申请人处于有利地位以推进该事业。
3 C-M-博士，[已隐去]的教授，在她的信中未讨论申请人作为博士生的身份或其未来在该校成为博士后的计划。
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未来活动及其实现拟议事业的进展，不支持认定申请人处于有利地位以推进该事业。
Matter of Dhanasar中列举的最后一个因素涉及来自潜在客户、用户、投资者或其他相关实体或个人的兴趣证据。Id. at 890。在此，我们同样得出结论，记录中的证据不支持证明申请人处于有利地位以推进该事业。See generally 6 USCIS Policy Manual, supra, at F.5(D)(1)（作为指导，提供证明申请人处于有利地位的示例，包括来自美国投资者的投资、来自美国政府机构或准政府实体的信件，或收到联邦、州或地方政府实体的奖项或拨款或其他相关非货币支持的迹象）。
申请人在上诉中声称，uscis忽视了其研究得到“Unitaid和全球基金”拨款支持的证据。尽管他合著的出版物副本在致谢部分表明研究得到Unitaid拨款支持，但记录未确立这些拨款奖励的参数，也未显示申请人是否为其研究申请并获得此资金。相比之下，在Dhanasar中，我们注意到申请人获得了“持续”的政府资助研究项目，他在其中扮演“重要”角色，具体而言，他发起或作为几个资助拨款提案的主要联系人，并在许多拨款中是唯一列出的研究人员。Dhanasar, 26 I&N Dec. at 893, Fn. 11。在此，我们无法判断申请人在获得资金中的角色（如果有的话），因此无法判断此类资金是否表明相关机构对申请人追求拟议事业的任何兴趣。记录中关于申请人资金的证据似乎与Matter of Dhanasar中申请人获得的资金在种类上不相似。申请人还声称，基于其期刊文章的引用次数，他引起了学术界其他研究人员的兴趣。然而，他未证明这种兴趣已导致投资以推进其拟议事业。尽管记录包括来自[已隐去]的两封推荐信，但这些作者未提及他们机构对支持或资助申请人拟议事业的兴趣。
在上诉中，申请人普遍不同意uscis对证据的评估，并声称uscis未遵守优势证据标准而犯错，记录中的证据应足以认定他处于有利地位。为确定申请人是否在优势证据标准下履行其举证责任，我们不仅考虑证据的数量，还考虑质量（包括相关性、证明价值和可信度）。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 376; see also Matter of E-M-, 20 I&N Dec. 77, 79-80 (Comm'r 1989)。经审查如上讨论的整个记录，我们得出结论，uscis正确应用了Dhanasar第二项的多因素方法，并评估证据以确定申请人是否通过佐证证据证明了其研究在该领域的重要性，例如同行和政府对研究的兴趣、对其研究项目的持续政府资助，或在推进耐多药结核病治疗方面的成功或进展记录。See id. at 893。在此，uscis在适用的优势证据标准下充分分析了记录，但总体得出结论，证据质量缺乏证明价值以支持申请人处于有利地位。
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并非每个进行原创研究、发表发现并提供同行评审服务4的人都会被认定处于有利地位以推进其拟议事业。相反，我们必须审查Matter of Dhanasar中规定的因素，以确定例如个人的教育、技能和成功记录、其未来活动模式或计划、其实现拟议事业的进展以及相关方兴趣的产生是否支持此类认定。Id. at 890。总之，申请人的知识和技能，如其发表和引用记录所示，是积极因素。然而，它们不足以克服缺乏证据证明申请人的教育、相关努力的成功记录、未来活动模式或计划、其实现事业的进展，或来自潜在投资者或其他相关实体的兴趣。
因此，我们得出结论，申请人未证明其满足Dhanasar第二项关于处于有利地位以推进其拟议事业的要求。因此，我们拒绝触及并在此保留关于申请人在Dhanasar第三项下资格的意见。See INS v. Bagamasbad, 429 U.S. at 25。
III. 结论
申请人未满足Dhanasar分析框架所要求的第二项。因此，我们得出结论，申请人未证明其有资格或酌情应获得国家利益豁免。
命令：上诉被驳回。
通知：本决定构成此事的最终决定。提交动议不会推迟决定的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留的外国人，或否则不可入境或可驱逐的外国人，可能通过签发I-862表格（出庭通知）而根据法案第240条启动驱逐程序。这些程序可能导致其被驱逐出美国，并可能使其未来签证或其他移民福利的资格丧失。
4 上诉中，申请人主张其“从未提交任何同行评审证据”，并称USCTS在讨论其同行评审服务时“将[申请人]案件的事实与其他请愿相混淆”存在错误。然而，申请人初次提交的材料中包含一封来自“Scientific Reports”的单页电子邮件，感谢申请人“审阅稿件”（第29号证据，标注为“[申请人]同行评审服务的证据”）。
