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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：20603827 日期：2022年7月11日
对内布拉斯加服务中心决定的上诉
表格I-140，外籍工人移民申请（杰出能力）
申请人是一名计算机系统分析师，寻求被归类为具有杰出能力的个人。见《移民与国籍法》（下称《法》）第203(b)(1)(A)条，8 U.S.C. § 1153(b)(1)(A)。这一第一优先类别使移民签证可供那些能够通过持续的国家或国际赞誉证明其杰出能力、且其成就已通过大量文件在其领域内获得认可的人使用。
内布拉斯加服务中心审理主任否决了该申请，认定记录未能证明申请人满足十项初步证据标准中至少三项的要求。审理主任批准了申请人要求重新开案并复议该决定的动议，并维持了否决该申请的决定。此事现因上诉而由本办公室审理。
在这些程序中，申请人负有证明其符合所请求福利资格的责任。《法》第291条，8 U.S.C. § 1361。经重新审查，我们将驳回上诉。
一、法律
《法》第203(b)(1)(A)条使移民签证可供在科学、艺术、教育、商业或体育方面具有杰出能力、且该能力已通过持续的国家或国际赞誉得到证明、其成就已通过大量文件在该领域内获得认可的个人使用；该个人寻求进入美国继续在其杰出能力领域工作；且其进入美国将潜在地实质性惠及美国。“杰出能力”一词仅指那些“已上升至其努力领域最顶端的那一小部分比例”的个人。8 C.F.R. § 204.5(h)(2)。实施条例8 C.F.R. § 204.5(h)(3)规定了一项多部分分析。首先，申请人可以通过一次性成就，即一项重大的、国际公认的奖项，来证明其在该领域成就的国际认可。如果该申请人未提交此证据，则其必须提供足够的合格文件，满足8 C.F.R. § 204.5(h)(3)(i)-(x)所列十项标准中至少三项，包括奖项、某些媒体上的已发表材料以及学术文章等项目。8 C.F.R. § 204.5(h)(4)的条例允许申请人在能够证明8 C.F.R. § 204.5(h)(3)(i)-(x)的标准不易适用于该个人职业时提交可比证据。
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在申请人通过一次性成就或满足三项较低标准而满足初步证据要求后，我们随后在最终实质审查中考虑所提供材料的总体情况，并评估记录是否显示持续的国家或国际赞誉，并证明该个人属于其努力领域最顶端的那一小部分比例。见Kazarian v. USCIS, 596 F.3d 1115（第九巡回法院2010年）（讨论两部分审查，即先对文件进行计数，然后在满足所需标准数量的情况下，将其置于最终实质审查的背景下考虑）；另见Visinscaia v. Beers, 4 F. Supp. 3d 126, 131-32（D.D.C. 2013）；Rijal v. USCIS, 772 F. Supp. 2d 1339（W.D. Wash. 2011）。
二、分析
申请人自2005年以来曾为多家雇主工作，担任网络管理员，使用一个名为SAP Basis的平台。申请人自2011年以来一直在美国工作，有时作为L-1非移民公司内部调任人员，有时作为H-1B专业职业非移民工人。他曾为多家向客户公司提供技术服务的人员派遣服务公司工作，包括在加利福尼亚州的 以及在德克萨斯州的 。
由于申请人未表明或显示其获得过重大的、国际公认的奖项，其必须满足8 C.F.R. § 204.5(h)(3)(i)-(x)中至少三项替代监管标准。申请人最初声称满足了其中七项标准，概述如下：
- (i)，较少国家或国际认可的奖项或奖励；
- (ii)，要求杰出成就的协会会员资格；
- (iv)，作为他人工作的评判者参与；
- (v)，具有重大意义的原创贡献；
- (vi)，学术文章的作者身份；
- (viii)，在具有杰出声誉的组织或机构中担任领导或关键角色；以及
- (ix)，服务的高报酬。
除8 C.F.R. § 204.5(h)(3)的监管标准外，申请人还主张其经验和工作的复杂性是“其在该领域杰出能力的可比证据”。8 C.F.R. § 204.5(h)(4)的条例允许在8 C.F.R. § 204.5(h)(3)的标准标准不易适用于个人职业时提交可比证据。申请人未主张或证明这些标准不易适用于其职业；如上所述，其声称满足了其中七项。
在2021年5月的否决通知中，审理主任认定申请人满足了两项标准，涉及学术文章的作者身份和高报酬。申请人及时提交了要求重新开案并复议该决定的动议，主张其还证明满足了第三项标准，即8 C.F.R. § 204.5(h)(3)(viii)，通过在具有杰出声誉的组织或机构中担任领导或关键角色。具体而言，申请人主张SAP Basis管理员的角色本质上具有关键性，且其曾为多家杰出客户担任该角色。
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2021年9月，审理主任批准了申请人的重新开案动议并维持了否决该申请的决定，称申请人未能克服否决该申请的理由。在上诉中，申请人提交了一份书面论证意见和两封信函，一封来自雇主，另一封来自大学教授。
在其动议陈述以及后来的上诉陈述中，申请人论述了其中一项监管标准，涉及领导或关键角色。上诉中提交的一封信函简要论述了另外三项标准，涉及奖项、作为评判者参与以及原创贡献。
经审查记录，我们不会推翻审理主任关于作者身份和报酬的结论。下文我们将论述申请人在上诉中积极讨论的标准。
证明外籍人士曾在具有杰出声誉的组织或机构中担任领导或关键角色的证据。8 C.F.R. § 204.5(h)(3)(viii)。
对于领导角色，我们考察证据是否证明该人士是或曾是组织或机构或其部门或科室内的领导者。对于关键角色，我们考察证据是否证明该人士的贡献对组织或机构的活动成果、或对组织或机构的部门或科室的活动成果具有重大重要性。6 USCIS政策手册F.2附录，https://www.uscis.gov/policymanual。
在其初始申请中，申请人称其“自2005年10月以来作为Basis负责人为世界上一些最杰出的组织发挥了领导和关键作用”。申请人列出并描述了其过去为包括PepsiCo、Hitachi USA和Coca-Cola在内的客户所做的项目。申请人并未声称直接受雇于上述任何公司；相反，这些公司是其各雇主的客户。申请人的工作涉及企业系统，申请人将其描述为“在复杂组织中支持业务流程、信息流、报告和数据分析的大型应用软件包”。
SAFRAN Electronics & Defense Avionics USA, LLC的一名信息技术（IT）经理表示，申请人的角色具有关键性，因为“SAP Basis是将IT维系在一起的粘合剂”，且“[n]o one knows systems better than SAP Basis administrators.”除了这些关于SAP Basis管理员重要性的笼统陈述外，该IT经理还提供了关于申请人为该公司一个为期五个月项目所做工作的技术细节。例如，其称申请人“执行了系统规模测算、SAP ECC、SAP PI/PO和GRC系统的硬件规格制定”。该官员未解释这些行动如何对该公司或其部门或科室具有关键性。
申请人为SAFRAN所做的工作似乎相当于承包商执行的辅助任务，而非SAFRAN作为航空航天和国防公司自身运营所不可或缺的工作。申请人并非在做该公司的工作；相反，其帮助提供从事该工作的工具，例如参与客户从一个平台迁移到另一个平台的项目。申请人的材料将另一客户的工作描述为“打印机更换项目”。
随申请提交的另一封信函强化了这一结论。Change HealthCare, Inc.当地办事处的一名IT官员表示，申请人“处理了SAP数据中心迁移”，且“是
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“精通SAP应用程序的性能调优。”记录显示，申请人帮助促进了其雇主各客户的工作，但他并未参与客户公司的活动，因此他对那些活动并不关键。
在2021年5月的拒绝通知中，审理主任认定，尽管许多公司依赖企业系统，但这并不能推出ES管理员对这些公司发挥关键作用。
经动议，申请人提供了进一步的技术细节并陈述：“Basis管理员或许是任何运行SAP的组织中最重要的角色……。SAP Basis管理员使SAP环境为企业正常运行。因此，对于依赖SAP的公司而言，SAP Basis管理员是一个重要职位。”该陈述末尾附有四条在线参考文献的列表，提供有关SAP Basis管理员的信息。由于这一一般性信息适用于所有SAP Basis管理员，申请人实质上主张任何特定的SAP Basis管理员按定义都在发挥关键作用。1
审理主任批准了该动议，但维持了申请被拒的决定，称：“所有员工都为公司提供必要或基本的服务，但若认定所有角色都是关键的，因为存在对某项服务的需求，就会使这一标准变得毫无意义。”
在上诉中，申请人主张审理主任未考虑申请人发挥关键作用的证据，但申请人并未针对审理主任结论所依据的理由作出回应。他坚持认为他曾为PepsiCo、Hitachi USA和Coca-Cola等客户发挥关键作用，但他未提交来自这些公司的第一手证据以证明它们认为他的工作是关键的。相反，他依赖于任何特定SAP Basis管理员的角色本身即属关键这一主张。他提交的来自其他雇主和客户的信件要么依赖于关于SAP Basis管理员的一般性主张，要么侧重于申请人任务和项目的具体细节，而未证明那些任务对相关组织或其分支、部门的活动的成果具有重大重要性。
申请人在上诉中提交了两封进一步的信件。其中一封署名RedRiver Systems的经理，尽管该信的部分内容与申请人动议中所指网站上的段落措辞完全相同。该信的其他部分列出了申请人的一些项目，并表示他“对公司做出了重大贡献”。该信未指明这些公司。
1 访问所确定的网站显示，申请人似乎复制粘贴了那些网站上的文字。例如，所引网站 https://www.gemini-us.com/blog/sap-basis-role-importance-in-an-enterprise 包含以下段落：
简而言之，SAP Basis管理是SAP架构的关键部分，它管理维护和监控正常运行时间、评估升级、规划、用户和系统管理以及若干其他任务等基本功能。没有它，企业将难以管理其SAP系统。
申请人在动议中的陈述包含同一段落，但删去了“your”一词，留下“……SAP架构的关键部分”这一短语。
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另一封信日期为2020年4月，来自一位大学教授，他声称：“在审阅了[申请人]在其领域内的专业经验和杰出成就后，我真诚地相信他是一位领先的软件专家。”申请人此前曾提交此信以支持其代表自己提交的较早申请。在2020年5月的拒绝通知中，审理主任解释了为何该信不能作为资格的有说服力证据。例如，审理主任指出，没有迹象表明该教授在被要求写信之前了解申请人的工作；其评论基于申请人提供的材料。审理主任还指出，未与申请人共事的人无法提供关于申请人在其雇主和客户处角色性质的细节。申请人未通过上诉或动议对2020年5月的拒绝提出异议，而是于2020年9月提交了当前申请——他的第三次申请。
申请人称，他满足关于文章和报酬的两项监管标准，“表明他必须在具有杰出声誉的组织中发挥领导或关键作用”。8 C.F.R. § 204.5(h)(3)中的十项标准彼此独立；满足其中一些标准并不意味着或产生个人也已满足其他标准的推定。
申请人提交了一些信息，表明SAP Basis管理员的角色在SAP系统管理的有限范围内是关键性的，但申请人未证明该工作对特定组织或机构的活动的成果具有重大重要性。
申请人未证明他在具有杰出声誉的组织或机构中发挥了领导或关键作用。
申请人的上诉书面论证意见未涉及申请人在提交申请时此前主张的任何其他资格标准。由于在上诉中提交的大学教授2020年4月的信件涉及其中一些其他标准，我们下文简要说明申请人最初的主张，因为它们与该提交的信件相关。该信中未涉及、因而未在上诉中提出的任何较早主张，被视为放弃。2
证明外籍人士获得较少全国性或国际性认可的奖项或奖励，以表彰其在专业领域内的卓越表现的文件。8 C.F.R. § 204.5(h)(3)(i)。 2013年，申请人的当时雇主 I向申请人颁发了一份证书，“以表彰其杰出的承诺、[奉]献以及为组织成长所做[贡]献的模范表现”。2020年4月信件的作者并未声称自己曾是 I的官员或雇员，他引用了证书上的文字，未作进一步评论。
申请人在上诉中未对审理主任的结论提出异议或反驳，即申请人未证明该证书被全国性或国际性认可为专业领域内卓越表现的奖项或奖励，且记录未详细说明他获得该证书的情形。显然，该证书仅向 I员工提供。仅限于
2 见 Matter of R-A-M-, 25 T&N Dec. 657, 658 n.2 (BIA 2012)（指出当提交方未对不利决定中处理的问题提出上诉时，该问题即被放弃）。另见 Sepulveda v. U.S. Att'y Gen., 401 F.3d 1226, 1228 n. 2 (11th Cir. 2005)，引用 United States v. Cunningham, 161 F.3d 1343, 1344 (11th Cir. 1998)；Hristov v. Roark, No. 09-CV-2 7312011, 2011 WL 4711885 at *1, *9 (E.D.N.Y. Sept. 30, 2011)（原告的主张被放弃，因其未向AAO提出上诉）。
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授予单一机构内个人的奖项可能几乎没有全国性或国际性意义。6 USCIS Policy Manual, supra, at F.2 appendix。 证明外籍人士以个人或小组成员身份，在同一或相关专业领域内评判他人工作的证据，该领域为所寻求分类的领域。8 C.F.R. § 204.5(h)(3)(iv)。
2020年4月信件的作者称，申请人：
参与了________ SAP审计后续大量技术和非技术项目。他经常参与评判他人的工作，并在其工作领域负有权威责任。他评判、审查并批准了[所列若干]技术材料……。
他还曾是美国项目技术评估小组的成员，并为SAP BASIS和NetWeaver能力做出了巨大贡献。
该作者未声称对申请人的评判活动有个人了解，也未指明其信中所述信息的任何来源。在拒绝通知中，审理主任认定申请人已记录其工作职责，但未证明那些职责涉及评判他人的工作。上诉中提交的2020年4月信件早于审理主任2021年5月的拒绝通知，因此未涉及或回应该通知。
证明外籍人士在领域内做出具有重大意义的原创性科学、学术、艺术、体育或商业相关贡献的证据。8 C.F.R. § 204.5(h)(3)(v)。
关于这一标准，2020年4月的信件纳入了其他人提供的较早信件的引文。审理主任在拒绝较早申请的2020年5月通知中处理了那些信件，认定这些信件描述了申请人在日常履行工作职责中执行的任务，但未证明那些任务的重大意义。重复那些信件中的信息并不能反驳审理主任的结论。
III. 结论
申请人未提交所要求的初步证据，既未证明一次性成就，也未提交满足十项次要标准中至少三项的文件。因此，我们无需提供 Kazarian 案（596 F.3d at 1119-20）中所述类型的最终实质审查。尽管如此，我们告知，我们已对记录进行整体审查，结论是记录不支持申请人已确立所寻求分类所需的声誉和认可这一结论。
申请人寻求的是一种高度限制性的签证分类，该分类针对的是已处于各自领域顶端的人士，而非正在向顶端迈进的人士。美国公民及移民服务局长期以来一直认为，即使是在大联盟级别比赛的运动员也不自动符合“杰出能力”标准。Matter of Price, 20 I&N Dec. 953, 954 (Assoc. Comm'r 1994)。在此，申请人未能证明其工作的认可表明所需的持续的国家或国际声誉，或证明国会所设想的“在该领域享有声誉的工作生涯”
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H.R. Rep. No. 101-723, 59 (Sept. 19, 1990)；另见该法第 203(b)(l)(A) 条。此外，记录亦未以其他方式证明申请人是已升至所从事领域最顶端的那一小部分人之一。见该法第 203(b)(l)(A) 条及 8 C.F.R. § 204.5(h)(2)。申请人拥有长期且成功的职业生涯，包括为高知名度客户完成的项目，但记录未证明这一成功已达到持续声誉的水平，即申请人不仅被其雇主和客户认可，而且在全国或国际层面上为其整个领域所认可。
申请人未证明其作为杰出能力人士的资格。基于上述理由，上诉将被驳回。
裁定：上诉被驳回。
