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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：12269468 日期：2021年WL Y 14
对德克萨斯服务中心决定的上诉
表格I-140，外籍工人移民申请（高等学位、特殊能力、国家利益豁免）
申请人是一名企业家，寻求以特殊能力个人身份获得第二优先移民分类，并寻求豁免此EB-2分类所附带的职位邀请要求。参见《移民与国籍法》（该法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
德克萨斯服务中心审理主任否决了该申请，认定申请人未能证明其是特殊能力个人。审理主任还认定，申请人未能证明豁免所需职位邀请、从而豁免劳工证将符合国家利益。
在本程序中，申请人负有证明其符合所请求福利资格的责任。该法第291条，8 U.S.C. § 1361。经重新审查，我们将驳回上诉。
一、法律
为确立国家利益豁免的资格，申请人必须首先证明其符合 underlying EB-2签证分类的资格，即作为高等学位专业人士或科学、艺术或商业领域的特殊能力个人。由于该分类要求个人的服务须由美国雇主寻求，因此需要单独证明豁免职位邀请要求符合国家利益。
该法第203(b)条规定了这一顺序框架：
(2) 属于持有高等学位的专业人士或具有特殊能力的外国人。-
(A) 一般规定。- 签证应提供给……合格移民，其属于持有高等学位或同等学历的专业人士，或因其在科学、艺术或商业方面的特殊能力，将前瞻性地实质性惠及美国的国家
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经济、文化或教育利益或福利，且其科学、艺术、专业或商业方面的服务由美国雇主寻求。
(B) 豁免职位邀请-
(i) 国家利益豁免。……司法部长可在其认为符合国家利益时，豁免(A)项关于外国人在科学、艺术、专业或商业方面的服务须由美国雇主寻求的要求。
为根据该法第203(b)(2)(A)条确定资格，“特殊能力”被定义为“在科学、艺术或商业领域显著高于通常所遇专业水平的专长程度。”8 C.F.R. § 204.5(k)(2)。法规进一步规定了六项标准，个人须至少满足其中三项以证明特殊能力：
(A) 官方学术记录，显示外国人拥有与特殊能力领域相关的学院、大学、学校或其他学习机构颁发的学位、文凭、证书或类似奖项；
(B) 现任或前任雇主的信函形式的证据，显示外国人在其被寻求的职业中拥有至少十年的全职经验；
(C) 从事该专业的执照或特定专业或职业的认证；
(D) 证据显示外国人已获得表明特殊能力的薪资或其他服务报酬；
(E) 专业协会会员资格的证据；或
(F) 同行、政府实体或专业或商业组织对行业或领域成就和重大贡献的认可证据。
8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)。
在根据该法第203(b)(2)(A)条确定个人是否具有特殊能力时，拥有学院、大学、学校或其他学习机构的学位、文凭、证书或类似奖项，或从事特定专业或职业的执照或认证，本身不应被视为此类特殊能力的充分证据。该法第203(b)(2)(C)条。
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当申请人满足这些初步证据要求后，我们随后考虑所提供材料的整体情况，在最终实质审查中进行评估，并判断记录是否显示持续的国家或国际赞誉，并证明该个人处于努力领域最顶端的小百分比之中。参见Kazarian v. USCIS, 596 F.3d 1115（第九巡回法院2010年）（讨论两部分审查，首先清点文件，然后如满足所需标准数量，则在最终实质审查的背景下予以考虑）；另参见Visinscaia v. Beers, 4 F. Supp. 3d 126, 131-32 (D.D.C. 2013)；Rijal v. USCIS, 772 F. Supp. 2d 1339 (W.D. Wash. 2011)。这一两步分析与我们的裁定一致，即“真相不应仅由证据的数量决定，而应由其质量决定”，以及我们审查“每一件证据的相关性、证明价值和可信度，无论是单独还是在全部证据的背景下，以确定待证事实是否可能为真”的原则。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 376 (AAO 2010)。
二、分析
审理主任认定申请人未能证明其是特殊能力个人。申请人未主张其符合作为持有高等学位的专业人士的第二优先就业资格。如果申请人未能证明其作为特殊能力个人的资格，我们无需确定豁免职位邀请要求、从而豁免劳工证是否符合国家利益。参见该法第203(b)(2)条。基于下述理由，申请人未能证明其是特殊能力个人。
审理主任认定申请人满足了8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(B)的标准，但审理主任认定申请人未满足剩余五项标准中的至少两项。无论是在支持申请时还是在回应审理主任的证据请求（RFE）时，申请人均仅涉及8 C.F.R. §§ 204.5(k)(3)(ii)(B)、(D)和(F)的标准，并未主张符合8 C.F.R. §§ 204.5(k)(3)(ii)(A)、(C)和(E)的资格。同样，在上诉中，申请人仅主张符合8 C.F.R. §§ 204.5(k)(3)(ii)(B)、(D)和(F)的资格。
8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(D)的标准要求“[证]据显示外国人已获得表明特殊能力的薪资或其他服务报酬。”在上诉中，申请人主张2016日历年的个人所得税申报表“显示了申请人所创立公司的各种收入（报酬）（以巴西雷亚尔计，第二栏为提交这些申报表时的数额）。”申请人总结称，“仅从这些来看，作为企业家获得的总收入为R$2,093,708.47，或按月计算（按巴西常见的13个月计算），为R$163,054.50。”申请人进一步主张，其“仅从所列三家创业企业获得的月报酬就比所列最高硕士水平薪资R$17,043高出数个数量级。事实上，它几乎高出十倍。”
申请人关于纳税申报表证明价值的主张有误。纳税申报表并未证明申请人可能提供了何种服务以换取其所获得的股份——甚至未证明申请人何时获得这些股份——从而确立特殊能力的迹象。参见8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(D)。此外，纳税申报表具体将所提及的各公司资本股份和公司权益列为该日历年度内持有的资产，
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而非赚取的收入。1 我们注意到，所持股份的价值从“2015年12月31日”至“2016年12月31日”保持不变，这并不表明申请人在该日历年度内因持有该股票而获得任何额外价值。由于申请人在上一日历年度末已以该价值持有这些资产，记录不支持申请人将该期间股份价值描述为该期间“作为企业家获得的总收入”的一部分。此外，申请人计入R$2,093,708.47数额中的公司权益，金额为R$163,208.47，等于申请人所申报的该期间对该公司出资额$50,079.31的价值，这表明当时投资回报净额为零。2 在没有更多证据的情况下，以恒定价值持有各种资产以及提供无回报的资本投资并非特殊能力的证据。
相比之下，纳税申报表显示，申请人在2016日历年申报的总收入为R$49,828.06，即在13个月期间每月R$3,832.93，正如申请人所主张这在巴西很常见。该金额低于申请人为回应审理主任的补件通知（RFE）而提交的《巴西创业者薪资调查》中所示的“小型组织”“初级”水平薪资，并非如申请人所主张的“比所有组织规模中最高硕士水平薪资高出近十倍……”。3 在上诉中，申请人未提及其他任何可能依据该标准确立资格的证据。总之，记录中没有证据表明申请人获得了薪资或其他服务报酬，从而证明其具备8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(D)所要求的特殊能力。
申请人在上诉中主张符合资格的其余唯一标准是8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(F)，该条要求“[e]由同行、政府实体或专业或商业组织对行业或领域的成就和重大贡献予以认可的证据”。尽管申请人在上诉中主张“准备并提交的大量推荐信就是8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(F)所要求的来自同行的认可……”，但其仅讨论了一封信，即其为回应审理主任的补件通知而提交的、来自其2004年至2012年前商业伙伴的信。该信是申请人为回应补件通知而主张依据8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(F)确立资格的唯一证据。
该信描述了申请人“就我们系统的使用进行了多次培训，在[客户]公司提供[在]职培训”。该信还指出，主任选择申请人作为“介于~和[原文如此]之间的桥梁，因为他具备该系统及其安装和操作的知识”。该信认为
1 我们承认，个人可以以资产（例如股份）作为提供服务的报酬。然而，如前所述，纳税申报表并未详细说明申请人如何以及为何取得这些股份。我们注意到，就2016年期间持有——但在此前期间取得——的资产可能构成某种收入或其他报酬而言，申请人持有的总资产价值从“2015年12月31日”的R$4, 142,194.18下降至“2016年12月31日”的R$4, 141,794.80，表明总资产价值出现年度净损失。 2 纳税申报表中的逐项列明显示，“2016年12月31日美元价值为R$3,259。”以资本投资换取等值公司权益并非收入或其他报酬；而只是转移所持资产的形式。 3 我们注意到，该薪资调查针对的是“2019年1月31日至2020年1月31日”期间，而纳税申报表针对的是2016日历年。记录中还包含一份类似的薪资调查，尽管其针对的是“2017年5月21日至2018年5月21日”期间，这同样未涉及2016日历年。R$3,832.93这一数字也低于该2017-18年期间“小型组织”的“初级”水平薪资。
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申请人在“位于~市~[原文如此]工厂内安装的首批~系统的组装”中的角色“对我们公司具有重大意义和认可，因为代表~制造和名称~的仅限大型知名公司”。
该信未确立申请人的创业如何实现8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(F)所要求的对行业或领域的成就和重大贡献。相反，该信明确表示申请人培训客户的能力“对我们公司具有重大意义和认可”，而非对行业或领域。此外，申请人未在上诉中指明来自同行、政府实体或专业或商业组织的任何其他信件，以佐证申请人前商业伙伴所作的陈述，并确立不止一名同行认可申请人的成就和贡献。基于上述理由，记录未确立申请人已获得8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(F)所要求的由同行、政府实体或专业或商业组织对行业或领域的成就和重大贡献的认可。
总之，申请人未满足8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)六项标准中的至少三项，因此未确立其为特殊能力个人。由于申请人未确立作为特殊能力个人的资格，我们无需处理申请人在上诉中关于豁免职位邀请要求、从而豁免劳工证是否符合国家利益的主张。参见该法第203(b)(2)条。
III. 结论
由于申请人未满足8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)六项标准中的至少三项，我们认定申请人未确立其为特殊能力个人。
裁定：上诉被驳回。
