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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：38374538 日期：WL. 16, 2025
对实地行动局（FOD）决定的上诉
表格 I-526，外国投资者移民申请
申请人依据《移民与国籍法》（该法）第203(b)(5)条、8 U.S.C. § 1153(b)(5)（2019年）寻求作为移民投资者的分类。1 该第五优先（EB-5）分类使移民签证可提供给向新商业企业（NCE）投资所需金额合格资本的外国人，该新商业企业将有利于美国经济并为合格雇员创造至少10个全职职位。
实地行动局（FOD）驳回了申请，认定记录未能证明申请人已投资或正在积极投资过程中的资本系通过合法手段获得或正在通过合法手段获得。FOD驳回了申请人随后提出的重新开案动议和复议动议。此事现依据8 C.F.R. § 103.3提交本办公室审理。
申请人负有举证责任，须以优势证据标准证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对此事项中的问题进行重新审查。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
I. 法律
外国人如向新商业企业（NCE）投资所需金额的合格资本，可被归类为移民投资者。他们可直接向新商业企业投资所需资金，或通过区域中心投资，如申请人在本案中所为。区域中心可为创造直接或间接就业的合格项目汇集移民（及其他）投资者资金。8 C.F.R. § 204.6(j)(4)(iii)（2016年）。
移民投资者必须证明其已将自有资本置于新商业企业的风险之中。参见 Matter of Ho, 22 I&N Dec. 206, 213 (Assoc. Comm'r 1998)；Matter of Sofjici, 22 I&N Dec. 158, 165 n.3 (Assoc. Comm'r 1998)（指出“申请人必须……依据8 C.F.R.
1 2022年3月15日，约瑟夫·拜登总统签署了《EB-5改革与诚信法》，该法对EB-5计划作出了重大修订，包括指定目标就业区（TEA）和最低投资金额。参见该法第203(b)(5)条，8 U.S.C. § 1153(b)(5)（2022年）。由于申请人已于2017年12月提交其申请，当时存在的相关法律管辖本次上诉裁决。
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§ 204.6(e)证明所投资的资金是[其]自己的”）。此外，投资者必须证明其所投资的资本并非直接或间接来源于非法手段。8 C.F.R. § 204.6(e)。
为证明资金的合法来源，移民投资者必须提交外国商业和税务记录或证明资本来源的文件等证据。参见8 C.F.R. § 204.6(i)(3)。仅凭佐证资金存入的银行信函或对账单本身不足以证明其合法来源。Matter of Ho, 22 I&N Dec. at 210-11；Matter of Izummi, 22 I&N Dec. 169, 195 (Assoc. Comm'r 1998)。记录必须追溯资金的完整路径直至合法来源。2 参见 Borushevskyi v. USCIS, 664 F. Supp. 3d 117, 129 (D.D.C. 2023), aff'd, 2024 WL 2762146 (D.C. Cir. May 30, 2024)（认定证明资金的“完整路径”是USCIS的权威立场，并为其他相关先例决定所认可）；另参见 Matter of Ho, 22 I&N Dec. 206, 210-11 (Assoc. Comm'r 1998)；Matter of Izummi, 22 I&N Dec. 169, 195 (Assoc. Comm'r 1998)。
II. 分析 申请人在其申请第6页表明，其于2017年11月28日向[517,000 I inl ILLC]投资，该新商业企业（NCE）由I !依据《移民投资者试点计划》赞助。3 该新商业企业拟从100名移民投资者处筹集最高5000万美元，并将资金贷给I I L__J LLC，即创造就业实体（JCE）。创造就业实体将使用该资金在加利福尼亚州D I I开发并运营一家全方位服务酒店，包括用于出售的公寓单元、可租赁零售空间和一家餐厅。
申请人主张其投资资金来源于I l提供的抵押贷款，该贷款以其与配偶在越南共同拥有的两处房产作担保。她主张，这两处房产系使用其与配偶共同拥有的两家纺织制造和出口企业的累积商业收入以及其父亲的赠与资金购买。
初始提交材料包括一份2017年11月8日由! kl贷款人）与申请人及其配偶（借款人）签署的贷款协议。该协议列明的最高贷款金额为11,830,000,000越南盾（VND）。一份以申请人名义（尾号为 ）的l I账户取款单显示，申请人于2017年11月9日以现金提取了11,830,000,000越南盾。
在2017年12月1日的个人陈述中，申请人称：“在[2017年11月10日]，我电汇了250,000美元和270,000美元至我儿子的I I账户（尾号 ）……在[2017年11月27日]，总额515,000美元的资金被转入一个托管
2 这些要求“服务于正当的政府利益；即确认[EB-5]计划中所使用的资金并非来源可疑。”Spencer Enterprises, Inc. v. United States, 229 F. Supp. 2d 1025, 1040 (E.D. Cal. 2001)（认定申请人未能证明其资金的合法来源，部分原因在于她未指明其全部就业的性质或提交五年的纳税申报表），aff'd, 345 F.3d 683 (9th Cir. 2003)。 3 申请人于2017年提交其申请，并在申请中表明该项目位于目标就业区。因此，所需金额的合格资本从1,000,000美元下调至500,000美元。参见8 C.F.R. § 204.6(f)(2)（2015年）。
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账户，该账户位于美国，指定给[11 l..，并完成了投资。” 申请人提交了电汇收据，证明2017年11月10日向其儿子的I I账户进行的两笔交易，其中“汇款客户”列为I I
在补件通知（RFE）中，FOD要求提供额外证据，以证明申请人的投资资本系通过合法手段获得，并记录投资资金的路径。FOD指出，申请人未提供其收到银行贷款收益的证据。FOD还指出，其儿子账户的电汇收据未指明资金来源于哪个账户，也未记录资金如何从越南转移至美国。
在回应补件通知时，申请人提交了其累积商业收入的额外文件、其房产的评估报告以及其父亲赠与的证据。在2021年3月6日一份说明投资资金路径的个人陈述中，申请人称：
我的投资资金转移需要合法的私人货币互换以完成全额价值交易，由第三方汇款人……2017年11月9日，: 从J~----~-贷款放款账户 提取了11,830,000,00越南盾，并将[越南盾]现金交给当地代表Mr.__~---~-，其在I l..经营业务。2017年11月10日， 与其海外对手方……_...,....______.进行了两笔全额价值货币互换，该对手方位于~-------~波兰，金额分别为250,000美元和270,000美元……这些交易在我未参与的情况下完成。投资资金被电汇至我儿子的~I------~账户! I
尽管补件通知中明确要求，申请人未提交显示贷款收益接收、留存和转移的银行对账单。虽然申请人在其补件通知回复所附证据清单中列明了该证据，但并未包含在内。
FOD认定，记录似乎反映申请人的投资资金来源于兑换商提供的另一组资金，而非其主张的抵押贷款。FOD还认定，记录未证明Mr.I IDorl I“获准并授权在越南作为第三方货币兑换商/货币服务企业或货币服务运营商经营”。FOD结论认为，申请人未能以优势证据证明其投资资金系合法获得。
在向FOD提交的重新开案动议和复议动议中，申请人主张“第三方兑换商安排的货币互换是合法且善意的交易，美元海外汇款人是从事合法商业实践的注册公司。”她提交了额外证据，包括其尾号为D的l账户对账单，证明贷款收益的接收和提取，以及贷款债务已全额偿还的证据。她还提交了Mr.O的陈述及其商业登记文件。申请人主张，Mr. I !的商业登记文件证明其企业! I获授权从事“外币收付服务”的合法商业活动。
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FOD认可了随复议动议提交的新证据，但认定申请人“未能提供证据证明申请人提供给兑换商的越南盾的实际兑换和转移。”
在上诉中，申请人主张FOD要求其证明与第三方兑换的资金系合法取得，属于越权行为。具体而言，申请人称8 C.F.R. § 204.6(e)和(j)(3)的规定并不要求“投资者追溯或记录货币兑换商所使用的资金来源，或用于协助转移的第三方银行账户的资金来源。”申请人依据记录中已有的关于其投资的证据，并主张该证据已超过优势证据标准。然而，经重新审查，我们认定，基于下文将讨论的理由，记录未能以优势证据证明申请人的投资资金系合法取得。
申请人必须以优势证据证明其满足所寻求福利的每一项资格要求。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 375-76。换言之，申请人必须证明其主张“更可能为真”或“很可能为真”。为判断申请人是否达到优势证据标准下的举证责任，我们不仅考虑证据的数量，还考虑证据的质量（包括相关性、证明力和可信度）。Id. at 376; Matter of E-M-, 20 I&N Dec. 77, 79-80 (Comm'r 1989)。
如上所述，申请人对RFE的答复首次引入了与[已隐去]以及申请人据称于2017年11月9日向[已隐去]先生交付11,830,000,000越南盾相关的证据。然而，记录中缺乏证据表明[已隐去]先生对其据称从申请人处收到的11,830,000,000越南盾现金作了何种处理。申请人未提交客观证据，例如为其交易开具的收据、[已隐去]核实其收到并存入申请人资金的银行记录，或其他相关文件。相反，为佐证其与[已隐去]先生所称的交易，申请人在合并动议中提供了[已隐去]先生于2023年4月18日出具的声明，其中称其从申请人处收到11,830,000,000越南盾，并“将该笔资金用作波兰合作公司经营活动的对等资本，而非将资金转移至境外。”
申请人未提交书证以佐证[已隐去]的陈述。记录中不含书证证明[已隐去]先生将其据称从申请人处收取的11,830,000,000越南盾转交给波兰的合作公司，也不含任何证据表明[已隐去]直接参与了该交易，例如其银行对账单或其他财务记录。尽管记录中包含[已隐去]的商业报告，表明其是一家成立于2017年的运营公司，但该报告未载明，申请人也未提交证据证明[已隐去]与[已隐去]或[已隐去]先生之间存在任何协议或合同。
为证明投资资金系通过合法手段取得，申请人必须提交8 C.F.R. § 204.6(j)(3)所列的证明文件。仅凭佐证资金存入的银行函件或对账单本身不足以证明其合法来源，记录必须追溯资金的完整路径直至合法来源。Borushevskyi v. USCIS, 664 F. Supp. 3d 117 at 129; 另见 Matter of Ho, 22 I&N Dec. at 210-11; Matter of Izummi, 22 I&N Dec. at 195。
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记录中包含一位位于越南的律师出具的咨询意见，其就“拥有海外银行账户的企业机构与拥有外国银行账户的越南个人之间的货币兑换合同”发表了意见。该意见将以下特定情形描述为根据越南法律“不被禁止”：
具体而言，双方约定了如下协议：企业将其在外国银行账户中的美元资金转移至另一国家的越南个人账户，随后越南个人将越南货币资金转移至其在越南的企业（或企业在越南的代表）。
然而，该咨询意见并不能消除我们基于记录提出的上述疑虑。申请人未记录其与[已隐去]或[已隐去]达成的协议，也未记录[已隐去]与[已隐去]就货币互换交易条款所作的约定。记录亦未佐证[已隐去]收到其11,830,000,000越南盾现金，以及[已隐去]收到其据称转移给[已隐去]的资金。事实上，如上所述，申请人的初始提交材料未指明[已隐去]在交易中的角色。记录显示申请人从其[已隐去]账户中提取了11,830,000,000越南盾，但未包含充分证据将这些资金追溯至从其儿子的[已隐去]账户转移至NCE指定托管账户的515,000美元。此外，咨询意见所描述的情形涉及将美元从外国账户转移至越南个人账户，以及将越南货币转移至越南境内的企业。申请人未解释该情形与其转移有何关联，其转移据称涉及将越南货币转移至波兰的一家外国企业，再由该企业转移美元。
申请人还主张[已隐去]是一家合法企业，获准提供“货币中介服务”。在向FOD提交的合并动议中，申请人提交了由[已隐去]商业登记处颁发的[已隐去]“两人及以上有限责任公司商业登记证”。该文件表明，该公司登记的两项业务范围属于行业代码“6419——其他货币中介活动（明细：典当服务）”和“6492——其他信贷活动（明细：外币收付服务）”。
在RFE中，FOD给予申请人机会提交相关外国法律，以证明[已隐去]先生、[已隐去]和[已隐去]在越南作为货币兑换企业合法经营。除申请人随合并动议提交的[已隐去]商业登记证外，申请人未提交证据证明越南政府将“其他货币中介”或“其他信贷”活动界定为货币兑换。相反，商业登记证上的描述倾向于表明[已隐去]获准作为典当商经营并接收外币。在此，申请人并未主张其与[已隐去]的交易涉及典当服务。此外，在申请人所描述的交易中，[已隐去]并非接收外币，而是收取其越南货币并据称将其转移至境外。
申请人在上诉中主张，USCIS允许中介协助投资者将资金带入美国用于投资目的，并提供讨论EB-5投资中“非正规价值
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转移”和私人货币兑换的文章。然而，本案的问题不限于申请人所称依赖[已隐去]先生和[已隐去]等中介协助其将越南盾兑换为美元并将资金从越南汇至美国。相反，如上所述，问题在于申请人未能充分记录投资资金的完整路径，即从其在越南收到的贷款放款，到[已隐去]据称汇至其儿子的[已隐去]账户、并代其转至NCE托管账户的资金。
我们认可申请人关于FOD的决定不符合适用法律和法规的主张。然而，与申请人的主张相反，相关法规和先例决定支持FOD就第三方兑换商用于货币兑换的兑换资金所称合法来源要求提供证据。8 C.F.R. § 204.6(i)(3); 另见 Matter of Ho, 22 I&N Dec. at 210。
申请人引用了近期地区法院的判决，这些判决认为，要求申请人证明投资资金系通过合法手段获得的法规，并不要求对资金在其直接来源之外进行追溯。See Battineni v. Mayorkas, No. 22-1332, 2024 WL 4267522, (D.D.C. Oct 2, 2024); Sun v. United States Citizenship & Immigr. Servs., No. 21-1612, 2025 WL 947463, (D.D.C. Mar. 28, 2025); Zhou v. Noem, No. 19-2650, 2025 WL 416152, (D.D.C. Feb. 6, 2025)。其他地区法院则认为，申请人必须证明资金的完整路径。See Truong v. USCIS, No. 21-316, 2023 WL 4232658, at 5 (D.D.C. June 28, 2023)。然而，我们不受联邦地区法院判决的约束。See Matter of K-S-, 20 I&N Dec. 715 (BIA 1993)。此外，如上所述，哥伦比亚特区巡回法院已维持一项判决，该判决认定，USCIS 对法规的完整路径解释是其权威立场，正如 1990 年先例决定中所解释的那样。Borushevskyi v. USCIS, 664 F. Supp. 3d 117, 129 (D.D.C. 2023), aff'd, 2024 WL 2762146 (D.C. Cir. May 30, 2024); see also Nguyen v. United States Citizenship & Immigr. Servs., 637 F. Supp. 3d 822, 835 (C.D. Cal. 2022)（维持 USCIS 对申请人申请的拒绝，其中申请人将资金转移至货币兑换机构“导致原告资金的来源、保管和所有权出现明显中断”，因此没有证据表明所投资的资金“系从合法来源获得”），aff'd, No. 22-56068, 2023 WL 8251320 (9th Cir. Nov. 29, 2023)。这些判决要求申请人记录资金路径，以证明投资于 NCE 的资金的合法来源。
在本案中，申请人的投资资金路径存在中断。8 C.F.R. §§ 204.6(e) 和 204.6(j)(3) 的明文规定支持 FOD 的要求，即申请人须指明资金来源，并通过证明资金完整路径的文件材料加以证明。See Truong v. USCIS, 2023 WL 4232658, at 5。相关路径包括从资金起点经由任何中间账户进行追溯。See id. at 6。（着重号为原文所加）。此外，记录必须将资金路径追溯至合法来源。Matter of Ho, 22 I&N Dec. at 210-11; Matter of Izummi, 22 I&N Dec. at 195; see also Matter of Soffici, 22 I. & N. Dec. at 165（资金来源的文件材料“与资金是否系合法获得的问题相关，而这是 8 C.F.R. § 204.6(j)(3) 项下的一项要求。”）。
由于记录未能证明申请人资金从越南到美国的合法来源和完整路径，申请人必须以优势证据证明路径中断之后出现的资金来源于合法手段。8 C.F.R. § 204.6(j)(3);
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see also Matter of Ho, 22 I&N Dec. at 210; see also Borushevskyi v. USCIS, 664 F. Supp. 3d 117 at 129。如上所述，记录不足以证明 NCE 最终收到的资金来源于合法来源。因此，记录仍不足以优势证据证明申请人投资于 NCE 的资金所主张的合法来源。
III. 结论
申请人负有证明其符合 EB-5 分类资格的责任，其中包括证明其声称的 EB-5 投资的合法来源。See Matter of Ho, 22 I&N Dec. at 210-11; Matter of Izummi, 22 I&N Dec. at 195。由于记录未能以优势证据证明申请人投资于 NCE 的资金系合法获得，我们认定申请人不符合移民投资者签证分类的资格。
裁定：上诉被驳回。
通知：本决定构成本事项的最终决定。提交动议不会推迟本决定的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留、或其他不可入境或可驱逐的外国人，可能因签发 I-862 表格（出庭通知）而面临根据《移民与国籍法》第 240 条启动的遣返程序。该等程序可能导致其被驱逐出美国，并可能使其未来无法获得签证或其他移民福利。
