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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：23069389 日期：WL. 17, 2023
对德克萨斯服务中心决定的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名石油工程师，寻求第二优先移民分类，即作为持有高级学位的专业人士或作为具有特殊能力个人，以及对此EB-2分类所附工作要求（job offer requirement）的国家利益豁免。移民与国籍法（该法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
德克萨斯服务中心审理主任否决了该申请，认定申请人未能证明豁免所要求的工作邀请、并因此豁免劳工证将符合国家利益。此事现因上诉而由本办公室审理。8 C.F.R. § 103.3。
申请人负有举证责任，须以优势证据标准证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对此事项中的问题予以重新审查（de novo）。Matter of Christa's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
I. 法律
为确立国家利益豁免的资格，申请人必须首先证明其符合基础EB-2签证分类的资格，即作为高级学位专业人士或作为在科学、艺术或商业领域具有特殊能力的个人。该法第203(b)(2)(B)(i)条。其次，申请人必须证明其值得获得对工作要求“符合国家利益”的酌情豁免。该法第203(b)(2)(B)(i)条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 规定，美国公民及移民服务局（USCIS）可酌情1授予国家利益豁免，如果申请人证明：
- 拟议事业（proposed endeavor）既具有实质价值又具有国家重要性；
- 该个人处于有利地位以推进其拟议事业；以及
- 权衡之下，豁免工作要求将有利于美国。
1 另见 Poursina v. USCIS, 936 F.3d 868 (9th Cir. 2019)（认定USCIS授予或拒绝国家利益豁免的决定属酌情性质）。
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II. 分析
就国家利益豁免而言，第一项要件涉及特定拟议事业的实质价值和国家重要性。Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。申请人的初始附函表明：
[申请人] 打算推进其作为石油工程师的职业生涯，设计并开发从油气田开采石油和天然气的方法。[申请人] 在油田服务行业的知名公司拥有丰富的工作经验……
基于其在油气领域的经验，[申请人] 将能够运用其在定向钻井、石油工程、机械维护和培训其他现场工程师方面超过10年工作所积累的扎实经验……
……[申请人] 的事业具有国家重要性，因为美国油气行业正在增长。这产生了对杰出石油工程师的需求，例如 [申请人]，其擅长评估潜在钻井场址的经济可行性并估算油气井的生产能力。其在石油地质学、定向钻井、储层与井工程、石油生产工程以及使用行业特定设备和技术方面的深厚技术知识，使其成为美国的宝贵资产。
此外，申请人的“职业计划与陈述”反映：
我打算通过在美国担任石油工程师，继续运用我在油气领域的专业知识和技能……
我将能够运用我在知名公司超过10年工作所积累的扎实经验，我专注于定向钻井、石油工程、机械维护和培训其他现场工程师……
我的职业计划是与美国公司合作，就钻井和石油工程提供专家建议、服务和领导……
在回应审理主任的证据请求（RFE）时，申请人提交了一份商业计划，针对 I !表明其“依赖于发展.__ _______，一家工程服务公司
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该公司提供油气钻井工程服务，总部位于德克萨斯州，在新墨西哥州和路易斯安那州开展业务。”
审理主任认定申请人证明了拟议事业的实质价值，但未证明其国家重要性。在上诉中，申请人强调“[其]经验无疑将成为协助美国公司满足消费者对技术响应性更强、更专业化产品需求的资产。”如前所述，申请人最初声称其打算“与美国公司合作”。然而，在回应审理主任的RFE时，申请人主张其打算开设并经营自己的公司，I I申请人必须证明从提交申请之时起并持续至审理期间，该移民福利的所有资格要求均已满足。见 8 C.F.R. § 103.2(b)(1)。此外，申请不能在其后申请人依据一套新的事实变得符合资格的未来日期获得批准。Matter of Izummi, 22 I&N Dec. 169, 175 (Comm'r 1988)。该决定进一步援引 Matter of Bardouille, 18 I&N Dec. 114 (BIA 1981) 指出，USCIS不能“考虑仅在申请提交之后才产生的事实。”Id. at 176。因此，本办公室将不考虑申请人发生重大变更的拟议事业，即开设并经营自己的企业。2
在确定国家重要性时，相关问题不是该个人将从事的行业或职业的重要性；相反，本办公室关注“外籍国民拟从事的特定事业。”见 Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。尽管其提供了涉及广泛主题的“行业报告和文章”，例如油气开采、石油工程师以及移民与经济，但申请人必须证明其特定拟议事业——向公司提供其特定的石油工程服务——的国家重要性，而非该职业或行业或领域的重要性。在 Dhanasar 中，本办公室指出“我们寻找拟议事业的更广泛影响”，并且“[一]项事业可能具有国家重要性，例如，因为它在特定领域具有国家甚至全球影响。”Id. 本办公室还指出，“一项具有显著潜力雇用美国工人或具有其他重大积极经济影响的事业，例如特别是在经济萧条地区，很可能被理解为具有国家重要性。”Id. at 890。本办公室在此注意到，申请人还主张美国对石油工程师的需求。然而，所称的职业短缺并不使其拟议事业在 Dhanasar 框架下具有国家重要性。事实上，此类合格工人短缺由美国劳工部通过劳工证程序直接处理。
此外，申请人强调其经验、技能和知识。申请人在其领域的经验和能力涉及 Dhanasar 框架的第二项要件，该要件“将焦点从拟议事业转移到外籍国民。”Id. at 890。此处的问题是，其拟从事的特定事业在 Dhanasar 第一项要件下是否具有国家重要性。
此外，为评估申请人的拟议事业是否满足国家重要性要求，本办公室查看记录其工作“潜在预期影响”的证据。申请人未提供具体信息和证据以佐证其主张，即
2 事实上，申请人的商业计划、税务文件和企业设立证据反映的是初始申请提交之后发生的事件。
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为未指明的雇主担任石油工程师的预期影响达到国家重要性水平。在 Dhanasar 中，本办公室认定申请人的教学活动未达到具有国家重要性的水平，因为它们不会更广泛地影响其领域。Id. at 893。在此，记录未通过支持性文件表明其特定的就业服务如何能够充分延伸至其潜在雇主之外，以与国家重要性相称的水平更广泛地影响行业或美国经济。
最后，申请人未表明其初始拟议事业具有雇用美国工人的显著潜力，或 otherwise 为我国提供重大积极经济影响。在没有关于其未来工作可归因于的任何预计美国经济影响或就业创造的证据的情况下，记录未表明其石油工程师职位对美国区域或国家经济产生的任何利益将达到 Dhanasar 所设想的“重大积极经济影响”水平。Id. at 890。
由于记录中的文件未确立其拟议事业的国家重要性，而这是 Dhanasar 先例决定第一项要件所要求的，申请人未证明其符合国家利益豁免的资格。因此，进一步分析其在 Dhanasar 所述第二和第三项要件下的资格将无实际意义。3
III. 结论
由于申请人未满足Dhanasar分析框架所要求的第一项要件，我们认定其未能证明符合资格，或在自由裁量上亦不足以获得国家利益豁免。基于上述理由，上诉被驳回，各项理由均作为裁决的独立且替代依据予以考量。
裁定：上诉被驳回。
3 参见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（指出机构无须对最终裁决并非必要的问题作出“纯属咨询性的认定”）；另参见 Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 526 n.7 (BIA 2015)（在申请人本已不符合资格的情况下，拒绝在上诉中审理替代性问题）。
