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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：31381433 日期：2024年7月17日
对德克萨斯服务中心决定的上诉
表格I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一家灯光活动设计集团的首席执行官（CEO），寻求以特殊能力个人的身份获得基于就业的第二优先（EB-2）移民分类，并寻求豁免该分类所附的工作邀请要求。参见《移民与国籍法》（该法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
德克萨斯服务中心审理主任否决了该申请，认定记录未能证明豁免所需的工作邀请、进而豁免劳工证将符合国家利益。审理主任具体指出，申请人未证明其符合基础签证分类的资格；其拟从事的事业具有实质价值和国家级重要性；其处于推进其拟从事事业的有利地位；以及总体而言，豁免工作邀请要求将有利于美国。本事项现依据8 C.F.R. § 103.3提交本办公室进行上诉审查。
申请人负有举证责任，须以优势证据标准证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本案问题进行重新审查（de novo）。Matter of Christa's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
I. 法律
为符合基础EB-2签证分类的资格，申请人必须证明其为高等学位专业人士或科学、艺术或商业领域具有特殊能力的个人。该法第203(b)(2)(A)条。
高等学位是指任何高于学士学位的美国学术或专业学位或外国同等学位。美国学士学位或外国同等学位加上该专业领域五年渐进式工作经验，等同于硕士学位。8 C.F.R. § 204.5(k)(2)。
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特殊能力是指在科学、艺术或商业领域显著高于通常所遇水平的专业程度。8 C.F.R. § 204.5(k)(2)。申请人须初步提交满足六类证据中至少三类证据的文件。8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(A)-(F)。1 然而，满足至少三项标准本身并不确立该分类的资格。2 若申请人满足上述要求，本办公室随后将进行最终实质审查，以决定证据整体是否表明其被认可具有所需程度的专业能力，并将实质性惠及美国国家经济、文化或教育利益或福利。该法第203(b)(2)(A)条。
若申请人确立基础EB-2分类的资格，其随后必须证明其值得对工作邀请要求给予“符合国家利益”的酌情豁免。该法第203(b)(2)(B)(i)条。虽然法规和相关条例均未界定“国家利益”一词，Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016)提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可酌情3批准国家利益豁免，若申请人证明：
- 拟从事的事业兼具实质价值和国家级重要性；
- 该个人处于推进其拟从事事业的有利地位；以及
- 总体而言，豁免工作邀请要求将有利于美国。
同上。
II. 高等学位与特殊能力
A. 持有高等学位的专业人士
审理主任认定申请人未证明其符合EB-2分类资格，无论是作为高等学位专业人士还是作为特殊能力个人。审理主任认定，尽管申请人提交了若干已完成课程和证书的证据，但其未提交学士学位或外国同等学位的证据。8 C.F.R. § 204.5(k)(2)的条例要求提交学士学位或外国同等学位方可以高等学位专业人士身份符合资格。申请人不得将经验、培训或教育相结合以替代该要求。参见同上。因此，本办公室同意审理主任的认定，即申请人未证明其持有EB-2分类所需的高等学位。申请人在上诉中未对该认定提出异议。
1 若此类证据不适用于该个人的职业，申请人可提交可比证据以确立其资格。8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(iii)。 2 USCIS此前已确认该两部分审理方法在特殊能力个人情形中的适用性。6 USCIS政策手册F.5(B)(2)，https://www.uscis.gov/policy-manual/volume-6-part-f-chapter-5。 3 参见Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（加入第九、第十一和哥伦比亚特区巡回法院（以及第三巡回法院在一份未公布决定中）的意见，认定USCIS批准或否决国家利益豁免的决定属于酌情性质）。
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B. 特殊能力
在上诉中，申请人主张其为具有特殊能力的专业人士，因其满足该分类至少三项条例标准。申请人须初步提交满足以下至少三项标准的文件：
- 官方学术记录，显示该非公民拥有与特殊能力领域相关的学院、大学、学校或其他学习机构颁发的学位、文凭、证书或类似奖项；
- 现任或前任雇主的信函，显示该非公民在拟从事职业中拥有至少10年全职经验；
- 从事该专业的执照或该专业或职业的认证；
- 该非公民获得表明特殊能力的薪资或其他报酬的证据；
- 专业协会会员资格的证明；或
- 同行、政府实体或专业或商业组织对该行业或领域成就和重大贡献的认可证据。
8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)。
在否决申请时，审理主任认定申请人未满足8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(A)-(F)所列的任何特殊能力标准。经审查证据，本办公室同意审理主任的意见，即记录不支持认定申请人满足至少三项标准以证明EB-2签证分类所需的特殊能力。
- 官方学术记录
申请人此前提交了一份来自______________的证书，证明其于2000年9月至2000年11月参加网页设计课程，共计160小时。申请人还提交了类似的证书，证明其参加了一次网络研讨会以及 的培训。在上诉中，申请人依据这些此前提交的文件主张其满足该标准。然而，这些证书不构成官方学术记录4，且申请人未证明 或 I I构成8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(A)所指的“学院、大学、学校或其他学习机构”。因此，申请人未证明其满足该标准的明文规定。
- 十年全职经验
申请人此前提交了一份2023年5月来自申请人在___的合伙人的信函，称申请人自2019年2月起全职担任总监，两份分包商
4 申请人还提交了来自________________的未翻译文件。申请人须提交文件副本并附完整英文翻译。参见8 C.F.R. § 103.2(b)(3)。在无经认证的英文翻译的情况下，本办公室无法在上诉中考虑该证据。
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协议涉及灯光项目，以及一份2023年5月来自申请人在__的合伙人的信函，称申请人自2009年11月至2012年11月全职担任总监。尽管申请人合伙人的两封信函均将申请人的工作描述为全职，但两封信函也表明申请人负责创作和执行节日灯光项目，包括圣诞节、新年前夜、狂欢节、复活节、母亲节、父亲节和儿童节。申请人合伙人所阐述的节日相关工作职责是否支持申请人全年全职工作的表述，并不明确。此外，两份分包商协议未涉及申请人所从事的工作是兼职还是全职。
在上诉中，申请人主张其合伙人的信函构成“其全面经验和灯光设计熟练程度的实质性证据”。尽管申请人承认其部分职务为兼职，但其主张本办公室应“认可其在多个职位和公司积累的累积经验”。虽然本办公室不质疑申请人在节日灯光设计方面的丰富经验，但申请人未证明其已积累至少十年全职经验，如8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(B)条例所要求。
- 执业执照或认证
在审理主任作出决定之前，申请人提交了来自若干客户的合同，包括I [ ]和[ ]。这些合同表明客户对已完成工作的满意度以及申请人在工作中对技术标准的遵守情况。在上诉中，申请人依据这些先前提交的文件主张其符合本项标准。然而，申请人并未主张执业需要执照或认证，也未主张其拥有此类执照或认证。因此，申请人未能证明其拥有根据8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(C)从事该专业的执照或该专业或职业的认证。
- 薪资或其他报酬
审理主任指出，申请人未提交任何证据证明其曾获得表明特殊能力的薪资或其他服务报酬。申请人在上诉中未对该认定提出异议，也未另行提交相关文件。我们同意审理主任的意见，即申请人未能证明其符合本项标准。
- 附加标准与资格
由于申请人未能履行其举证责任，证明其至少符合8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)项下六项特殊能力标准中的三项，我们无需判定其是否符合8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(E)、(F)项下的附加标准，并对该事项保留意见。5
5 参见 INS v. Bagamashad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（指出行政机关无需对最终决定非必要的问题作出“纯咨询性认定”）；另参见 Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 526 n.7 (BIA 2015)（在申请人未能另行履行其举证责任的情况下，拒绝在上诉中处理替代性问题）。
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同样，由于记录未能证明申请人有资格作为高级学位专业人士或特殊能力个人获得EB-2分类，进一步分析其是否也有资格根据Matter of Dhanasar获得国家利益豁免将无实际意义。我们亦对该事项保留意见。
基于上述理由，上诉将被驳回。
命令：上诉被驳回。
