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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：43354142 日期：2026年7月17日
对美国公民及移民服务局（USCIS）决定的上诉
表格I-140，外籍工人移民申请（杰出能力）
申请人是一名陶瓷制作师，寻求被归类为具有杰出能力的外国人。参见《移民与国籍法》（该法）第203(b)(1)(A)条，8 U.S.C. § 1153(b)(1)(A)。这一第一优先类别使移民签证可供那些能够通过持续的国家或国际赞誉证明其杰出能力、且其成就已通过大量文件在其领域内获得认可的人使用。
USCIS通过其服务中心运营处（SCOPS）否决了表格I-140，外籍工人移民申请（申请），认定记录未能证明申请人获得了重大、国际公认的奖项，也未能证明她满足十项法规标准中的至少三项。此事现根据8 C.F.R. § 103.3以我们的名义进行上诉审查。申请人负有以优势证据证明资格的举证责任。该法第291条；Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375 (AAO 2010)。我们对本事项中的问题进行重新审查。Matter of Christa's Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，我们将驳回上诉。
一、法律
为符合这一移民类别，法规要求提交方证明：
- 该外国人在科学、艺术、教育、商业或体育方面享有杰出能力；
- 他们寻求进入该国以继续在杰出能力领域工作；以及
- 该外国人进入美国将在未来实质性惠及该国。
该法第203(b)(1)(A)(i)-(iii)条。“杰出能力”一词仅指那些“已上升至其努力领域最顶端的少数百分比”的人。8 C.F.R. § 204.5(h)(2)。另见H.R. Rep. 101-723, 59 (Sept. 19, 1990), reprinted in 1990 U.S.C.C.A.N. 6710, 1990 WL 200418 at *6739（指出：“简言之，该类别下的准入应保留给那些已上升至其努力领域最顶端的少数百分比个人。”）。
8 C.F.R. § 204.5(h)(3)的实施法规规定了多步骤分析。在第一步中，申请人可以通过一次性成就（即重大、国际公认的奖项）证明其在该领域成就的国际认可
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。如果该申请人未提交此证据，则其必须提供足够的合格文件，满足8 C.F.R. § 204.5(h)(3)(i)-(x)所列十项标准中的至少三项（包括奖项、特定媒体中的已发表材料以及学术文章等项目）。
当申请人满足这些初步证据要求后，我们便进入第二步，在最终实质审查中考虑所提供材料的整体情况，并评估记录是否显示持续的国家或国际赞誉，以及是否证明该个人属于其努力领域最顶端的少数百分比。参见Kazarian v. USCIS, 596 F.3d 1115, 1121 (9th Cir. 2010)（讨论两步审查，即先对文件进行计数，然后在满足所需标准数量的情况下，结合最终实质审查加以考虑）；另见Amin v. Mayorkas, 24 F.4th 383, 394 (5th Cir. 2022)。
二、分析
申请人将自己描述为“一位杰出的当代艺术家、研究者和教育者，其创新实践将文化遗产与现代制作技术相融合，重新定义了陶瓷艺术的概念和技术可能性。”
A. 证据标准
由于申请人未表明或证明其获得了重大、国际公认的奖项，她必须满足8 C.F.R. § 204.5(h)(3)(i)-(x)中至少三项替代法规标准。SCOPS认定申请人满足了与评审及申请人作品展示相关的两项标准，但未满足与奖项或奖励、会员资格、已发表材料、原创贡献、学术文章作者身份或担任领导或关键角色相关的标准。在上诉中，申请人主张她满足SCOPS作出不利认定的每一项证据标准。在审查记录中的所有证据后，我们认定她未能证明其有资格获得这一移民类别。
- “证明该外国人获得其努力领域内卓越表现的较低国家或国际公认奖项或奖励的文件。”8 C.F.R. § 204.5(h)(3)(i)。
该标准包含若干证据要素，必须全部满足才能符合法规。根据法规的平实语言，证据必须证明：(1) 该外国人是奖项或奖励的获得者；(2) 这些荣誉是国家或国际公认的；以及(3) 每项奖项或奖励都是针对该努力领域内的卓越表现。
申请人在SCOPS面前主张了两项奖项，即荣誉奖，________________。I I和I I研究生奖学金。SCOPS认定申请人未满足该标准的要求。对于荣誉奖，SCOPS认定她证明了获得该奖项，但提供的证据不足以证明其为国家或国际公认，或证明其是为表彰该领域卓越表现而颁发。对于I I研究生奖学金，SCOPS作出了类似认定，并指出记录缺乏她获得该奖项的证据。在上诉中，尽管申请人提及第二项奖项，但申请人
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仅对SCOPS关于荣誉奖，____________________的决定提出异议。因此，她已放弃与第二项奖项相关的主张。Matter of Garcia, 28 I&N Dec. 693, 693 n.1 (BIA 2023)（引用Matter of R-A-M-, 25 I&N Dec. 657, 658 n.2 (BIA 2012)，并认定未在上诉中有意义地质疑的问题视为放弃）。
在上诉中，申请人称SCOPS“未在法规文本中指明依据，要求单独证明评审竞赛奖项本身具有国家认可，而超出竞赛自身关于其国家范围和遴选标准的文件。”首先，全国性候选人池对此问题不具决定性，因为法规要求奖项为国家或国际公认，而从全国性候选人池中遴选并不必然赋予奖项国家意义。且SCOPS无需指明依据以要求“证明评审竞赛奖项本身具有国家认可”，因为理由在于法规“国家或国际公认的奖项或奖励”的平实语言之中。
此外，即使申请人能够证明竞赛本身具有国家认可，这种形式的认可也不会自动将此种认可归于活动期间颁发的每一项奖项或奖励。参见Krasniqi v. Dibbins, 558 F. Supp. 3d 168, 183 (D.N.J. 2021)（认定重点在于奖项，而非颁奖组织，且关于节庆本身的证据并不描述奖项标准，也不说明奖项的认可度）；另见Visinscaia v. Beers, 4 F. Supp. 3d 126, 136 (D.D.C. 2013)。奖项或奖励并不当然从颁发它的竞赛中获得国家或国际认可，也不自动源自颁发该奖项的个人或团体。相反，国家和国际认可是通过该荣誉在全国或国际领域内的知晓度而产生的。USCIS政策就此问题指出：
合格奖项的示例可包括但不限于：
- 来自知名国家机构或知名专业协会的某些奖项。
一般参见6 USCIS Policy Manual F.2(B)(1), https://www.uscis.gov/policymanual。我们强调该要点中的两个重要限定词：(1) 某些奖项；以及(2) 知名。
在申请人依赖颁发实体或活动声誉的语境中，政策手册中的“某些奖项”一词最好解释为指来自国家或国际公认竞赛或机构的最高奖项或荣誉。在某些情况下，获得此类高荣誉可能足以满足该标准的要求。然而，申请人必须提供有证明力的证据，表明该竞赛或机构在该领域内知名，以及表明其来自该活动的成就重要性的材料。这应通过具体方式证明；例如但不限于国家或国际层面的媒体报道。
此外，来自申请人领域内人士的未经支持的结论性信件不足以证明某一特定奖项或奖励——或竞赛或机构——为国家或国际公认。Krasniqi, 558 F. Supp. 3d at 184（维持认定，一封描述奖项标准的信件不足以表明该奖项具有国家或国际认可）。有证明力的
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证明奖项、奖励、竞赛或机构具有全国性或国际性认可的证据，通常应来自颁发实体之外的来源。同上，第183页。由于记录中缺乏此类材料，我们认定申请人未提交符合该标准字面要求的证据。
- “证明外籍人士是所寻求分类领域内协会成员的证据，该协会要求其成员具有杰出成就，并由其学科或领域内公认的国内或国际专家评判。”8 C.F.R. § 204.5(h)(3)(ii)。
该标准包含若干申请人必须满足的证据要素。第一，申请人必须证明她是其领域内某一协会的成员。第二，申请人必须同时证明以下两点：(1) 该协会利用国内或国际公认的专家来评判准成员的成就，以确定该成就是否杰出；(2) 该协会将此杰出认定作为准成员资格的条件。申请人必须满足所有这些要素，才能符合该标准的字面要求。Tapia v. Jaddou, No. 8:23-CV-813-CEH-AAS, 2025 WL 2780815, at *3--4 (M.D. Fla. Sept. 30, 2025)。
SCOPS指出，题为“编辑委员会成员资格”的文件（位于_____________）似乎是一份无来源文件，因此他们赋予其很小的证据价值。但为了提供完整分析，他们同时指出，即使情况并非如此，该文件仍不足以证明该组织的成员资格要求其成员具有杰出成就，并由其学科或领域内公认的国内或国际专家评判。SCOPS列出了成为编辑委员会成员的资格条件，包括在相关领域具有四年研究或专业经验、在与所申请期刊相同主题上有五篇发表成果、在各自领域拥有副教授或更高职位者优先、以及在编辑岗位或类似职位具有相关工作经验者优先。SCOPS认定这些标准未达到将杰出成就作为成员资格条件的要求。
在上诉中，申请人对该决定提出异议，称SCOPS不能强制要求组织使用法规的精确措辞（“杰出成就”）。但SCOPS并未实施此类要求，而是评估了成员资格文件中列出的先决条件，并认定这些要素不足。申请人声称这些要求“是艺术与设计学术界评估学术卓越的标准”，但卓越并非本标准，我们不同意她将此类学术卓越等同于杰出成就。
申请人还错误地声称SCOPS认定她被任命为该委员会成员发生在其提交申请之后，且未确立其在提交申请时的资格。但这并非否决决定中的内容，因此我们不再进一步处理。
因此，我们认定申请人未提交符合该标准字面要求的证据。
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- “关于外籍人士的专业或主要行业出版物或其他主要媒体中与该外籍人士在所寻求分类领域内的工作相关的已发表材料。此类证据应包括材料的标题、日期和作者，以及任何必要的翻译。”8 C.F.R. § 204.5(h)(3)(iii)。
我们注意到申请人在该标准下所依赖的证据存在多个问题。除申请人在上诉中讨论的一种证据形式外，其余已发表材料原本来自外文网站，且这些网站似乎并非由原媒体来源赞助并翻译的英文版本。这引发了关于证据翻译方式（即使用Google翻译或类似服务）的疑问。此外，该证据未附有符合8 C.F.R. § 103.2(b)(3)要求的认证翻译。这不仅不符合源自外文证据的要求，还降低了材料的价值，因为当我们考虑一项证据时，我们会评估其质量以确定其在多大程度上支持申请人的主张。Matter of Chmvathe, 25 I&N Dec. at 376（引用Matter of E-M-, 20 I&N Dec. 77, 79-80 (Comm'r 1989)）。
对于她确实提交了英文认证翻译的那篇文章，其标题为._________。~-----------------~ 申请人声称该文章发表于“YOK+ Magazine”，但文件上没有任何标识将其与该出版物联系起来。即使我们假定该文章发表于申请人所称的杂志，她在证据请求（RFE）答复中用以证明YOK+ Magazine是主要媒体形式的证据所载名称（YOK Art Magazine）与初始提交中的认证翻译不同。但即便如此，即使我们假定YOK+与YOK Art Magazine是同一出版物，RFE答复材料也仍未达到申请人的举证责任。申请人提供了看似该杂志的副本、一封由其创始人兼主编签署的信函，以及一封单独的模板化信函，其每个字都与创始人的函件完全相同，包含以下结尾：
[姓名] [头衔/编辑职位] [机构/出版物]
看来申请人或其律师为YOK Art Magazine的创始人提供了内容作为模板，反映他应在其函件中精确陈述的内容，以确保其信函足以支持她在该标准下的资格主张。虽然这似乎并未明确满足我们认定她虚假陈述重大事实并违反该法第212(a)(6)(C)(i)条所需的所有要素，但这一明显行为险些触及该门槛。这导致记录中出现重大差异，使YOK Art Magazine创始人的信函在此不具有证据价值。Matter of Ho, 19 I&N Dec. 582, 591-92 (BIA 1988)。
基于这些缺陷，申请人未提交符合该标准字面要求的证据。
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- “证明外籍人士在领域内具有重大意义的原创科学、学术、艺术、体育或商业相关贡献的证据。”8 C.F.R. § 204.5(h)(3)(v)。
此处的主要要求是申请人在其领域内的贡献具有原创性，且达到领域内重大意义的水平，而非仅对某一项目或组织具有意义。见Amin, 24 F.4th at 394（引用Visinscaia, 4 F. Supp. 3d at 134）。法规用语“重大意义”并非多余，因此具有某种含义。Nielsen v. Preap, 586 U.S. 392, 415 (2019)（认定法规中的每个词和每项条款都应赋予效力，不应无必要地给予某种解释使其与其他条款重复或毫无后果）。重大意义的贡献意味着申请人的工作对领域产生了显著影响。此外，申请人的贡献必须已经实现，而非潜在的未来改进。申请人必须提交满足所有这些要素的证据，才能符合该标准的字面要求。
申请人提供了其已发表作品、文章、演讲和支持信函等证据。SCOPS认定申请人未满足该标准的要求。在上诉中，申请人论述了支持信函，声称SCOPS未具体说明她可提供何种证据来证明资格，并声称其一篇同行评审作品仅因发表在该出版物上即具有重大意义。
在审查整个记录，包括上诉中提交的论点和证据后，我们同意SCOPS在该标准下的最终认定。见Matter of J-A-, 29 I&N Dec. 253, 254 (BIA 2025)（引用Matter of Burbano, 20 I&N Dec. 872, 874 (BIA 1994)；另见Giday v. INS, 113 F.3d 230, 234 (D.C. Cir. 1997)（指出采纳并确认下级决定的做法“不仅是常见做法，而且被普遍接受”）；另见Garland v. Ming Dai, 593 U.S. 357, 370-71 (2021)（指出行政上诉机构采纳并确认下级决定的行为是合法的，将下级决定对相关问题的分析和推理纳入上诉裁定）。
- “证明外籍人士在领域内、专业或主要行业出版物或其他主要媒体中撰写学术文章的证据。”8 C.F.R. § 204.5(h)(3)(vi)。
SCOPS认定，即使申请人证明她确立了其声称属于专业期刊的文章发表，"USCIS不认为出版实体关于其自身作为专业或主要行业出版物或其他主要媒体的地位的证明文件足以满足该标准。"见Krasniqi, 558 F. Supp. 3d at 185（引用Braga v. Poulos, No. CV 06-5105 SJO FMOX, 2007 WL 9229758, at *7 (C.D. Cal. July 6, 2007)，维持原判，317 F. App'x 680 (9th Cir. 2009)）。在上诉中，申请人声称该文章发表于"一份国际索引、同行评审的学术期刊"。申请人未提供证据佐证该出版物为国际索引出版物的主张，且该出版物似乎缺乏信誉良好的出版商的某些特征。它未被收录于Clarivate Analytics Web of Science核心合集或Scopus，且记录中无证据表明其具有相关的Journal Citation Reports影响因子或公认的领域特定指标。
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关于AART国际安纳托利亚艺术研讨会，申请人侧重于其作品的学术性质，但她未涉及USCIS政策中所述的要求。该政策规定：
学术文章著述的例子包括但不限于：
- 在专业相关的同行评审期刊上发表；以及
- 在国家级或国际公认的会议上发表的会议演讲。
申请人未提供任何独立或客观证据证明其进行口头演讲的会议是国家级或国际公认的。虽然她在上诉中声称这是一个国际学术研讨会，但此类主张在此不充分。Matter of L-R-M-C- & V-A-M-M-, 29 I&N Dec. 757, 758 (BIA 2026)（认定无佐证证据的主张通常不足以满足提交方的举证责任）。
我们不会处理关于SCOPS在另一份申请中给予她该标准的声称，因为本案将基于我们面前的记录进行裁决。该法规反复体现，福利申请的资格认定将基于诉讼记录中所含信息。8 C.F.R. § 103.2(b)(10), (11), (14), (16)(i)-(ii)。每个案件必须根据其自身事实就所提交证据的充分性作出裁决。见，例如，Matter of H-C-R-C-, 28 I&N Dec. 809, 812 (BIA 2024)。申请人引用Matter of O-S-G-, 24 I&N Dec. 56, 58 (BIA 2006)提出的相反主张不能成立。
申请人未能证明SCOPS在该标准下作出不利认定存在错误。
- "证明外籍人士在具有杰出声誉的组织或机构中担任领导或关键角色的证据。" 8 C.F.R. § 204.5(h)(3)(viii)。
8 C.F.R. § 204.5(h)(3)(viii)的法规要求"证明外籍人士在具有杰出声誉的组织或机构中担任领导或关键角色的证据"。合格的角色可以表现为对组织或机构的某一部门或分支，或对整个组织或机构而言具有领导或关键性质。见一般性参见6 USCIS Policy Manual F.2(B)(1), https://www.uscis.gov/policymanual。领导角色的证据应表明外籍人士是所声称组成部分的领导者，与职责相匹配的职位名称可能有助于确立该角色具有领导性质。领导角色应通过其在整体层级中的位置及该角色相匹配的职责而显而易见。Aravamuthan v. Jaddou, No. 3:23-CV-01412-N, 2025 WL 1708126, at *7 (N.D. Tex. June 17, 2025)。
对于关键角色，证据应表明外籍人士以对组织或机构的活动成果、或对组织或机构的某一部门或分支的活动成果具有显著重要性的方式作出了贡献。在确定组织或机构、或其部门或分支是否具有杰出声誉时，相关因素包括其规模、存续时间、客户群规模及相关媒体报道。见一般性参见6 USCIS Policy Manual, supra, F.2(B)(1)。享有杰出声誉的组织、机构、部门或分支"以卓越、杰出或优异为标志"。Id. 申请人必须提交满足所有这些要素的证据，以满足该标准的明文
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要求。Branski v. Seng, No. 24-CV-360, 2024 WL 4678939, at *7 (E.D. Wis. Nov. 4, 2024)。
申请人最初基于多个组织声称符合该标准的资格，但在RFE回复中她仅声称其在__________的职位。SCOPS基于她在~ 的服务认定申请人未满足该标准的要求。 在上诉中，申请人仅声称其为同一所大学的履职。
申请人对SCOPS在该标准下对证据的评估及其关于外籍人士领导或关键角色的证据应包括雇主本人信函的认定提出异议。USCIS Policy Manual在此问题上明确指出："经验证据必须由雇主信函组成"，并为此引用8 C.F.R. § 204.5(g)(1)的法规。见一般性参见6 USCIS Policy Manual F.2(B)(1), https://www.uscis.gov/policymanual。Policy Manual的理由是，前雇主是对该人领导或关键角色之重要性具有第一手和"个人了解"的人，这些人"对审理人员作出此认定特别有帮助，只要信函包含详细且具有证明力的信息，具体说明该人对组织、机构、部门或分支的角色如何具有领导或关键性质。" Id. 申请人未指出SCOPS在此处推理中的错误。
申请人主张，在大学一个小型办公室中担任领导或关键角色使她能够继承更大机构的声望。然而，较小的办公室不能自动利用或"搭便车"整个大学的杰出声誉。虽然USCIS政策对法规中"组织或机构"一语的含义提供了灵活性，但它不允许申请人将大学更广泛的声望归因于申请人所工作的特定分支。每个实体必须根据其自身优劣进行评估，假定部分继承整体的声誉犯了分割谬误。在上诉中，申请人讨论了她在一所大学担任的各种角色，并陈述：
这些并行角色——通过它们管理了该学院项目的国内和国际学术交流，并通过它们选拔了美术项目的入学新生群体——构成了~-------~项目的领导和关键角色。否决决定拒绝将这些角色视为标准(viii)下潜在的合格角色，与Policy Manual自身的指导及法规文本不一致。 我们注意到她的重点仍然是"~ 的项目"。我们进一步注意到，SCOPS并未拒绝处理她为大学履行的角色。相反，他们要求她证明"项目"本身具有杰出声誉，或证明领导或关键角色以大学本身为重点。换言之，如果她担任领导角色，她必须证明她"是（或曾是）"大学层级内的领导者。见一般性参见6 USCIS Policy Manual, supra, F.2(B)(1)。如果她声称关键角色，则须证明她"以对[大学]活动成果具有显著重要性的方式作出了贡献。" Id.
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USCIS政策规定，申请人声称其担任领导或关键角色的所认定实体，必须与具有杰出声誉的实体为同一实体。某人在哈佛大学一个不知名的小型行政办公室担任领导或关键角色，然后转而依赖该大学的声誉来满足杰出声誉要素，这不合逻辑。这样做会使声誉的证据权重与外籍人士在该特定运营中角色的实际重要性相脱节。
总体而言，申请人未提交满足该标准明文要求的证据。
III. 结论
国会为杰出能力外籍人士设定了非常高的基准，要求申请人证明"持续的国家级或国际级赞誉"并提交"大量证明文件"以表明其成就已在该领域获得认可。该法第203(b)(1)(A)(i)条。由于申请人未满足8 C.F.R. § 204.5(h)(3)的门槛"初始证据"要求，我们无法认定她为具有杰出能力的外籍人士，且无需进一步分析该法下的实质问题。见Kazarian, 596 F.3d at 1119-20；另见Nagaiah v. Allen, 784 F. Supp. 3d 798, 814 (E.D. Pa. 2025)（认定8 C.F.R. § 204.5(h)(3)(i)-(x)的法规标准"为寻求杰出能力签证的申请人确立了必要但非充分的证据要求"）。
两步审理程序是一项解释性规则，不违反《行政程序法》，也不是立法性规则。Taneja v. USCIS, No. 24-CV-05657 (RER), 2026 WL 1734266, at *8 (E.D.N.Y. June 16, 2026); Nagaiah, 784 F. Supp. 3d at 81 O; Agrawal v. Miller, No. 4:24CV3143, 2025 WL 2879217, at *12 (D. Neb. Sept. 12, 2025); Etsy, Inc. v. Jaddou, No. 4:22CV3022, 2023 WL 3689555, at *23 (D. Neb. May 25, 2023)（引用 Perez v. Mortg. Bankers Ass'n, 575 U.S. 92, 96 (2015)）。该方法植根于对国会记录、相关法定语言以及旨在确保只有处于其领域最顶端者才获得该分类的全面监管体系的详尽历史审查。
迄今为止，尚无其他联邦法院提出同样植根于对立法和机构历史如此详尽分析的替代框架。See generally 6 USCIS Policy Manual, supra, F.2(B)(2)。Contra Mukherji v. Miller, No. 4:24CV3170, 2026 WL 895708, at *6 (D. Neb. Jan. 28, 2026)（认定两步框架未经所需的通告与评论规则制定程序即被采用）。但该观点似乎将一份会议报告——其作用仅在于解释众议院和参议院如何解决两院各自版本法案之间的分歧——误解为在此问题上比司法委员会报告更具权威性，而司法委员会报告的目的包括指导行政部门实施法律并协助司法部门进行解释。在Mukherji法院作出该认定之前及之后，该观点均已被众多联邦法院驳回。
因此，我们拒绝作出并在此保留对本案的任何最终实质审查。Patel v. Garland, 596 U.S. 328, 332 (2022)（引用 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25-26 (1976)（认定机构无需对最终决定不必要的问题作出"纯咨询性认定"））。
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基于上述理由，申请人未能证明其作为杰出能力外国人的资格。上诉将基于上述理由被驳回，每一项理由均作为独立的替代裁判依据予以考量。
裁定：上诉被驳回。
通知：本决定构成本事项的最终决定。提交动议不会推迟该决定的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。未合法居留、或另有不可入境或可驱逐情形的外国人，可能因签发I-862表（出庭通知）而依据该法第240条面临遣返程序的启动。该等程序可能导致其被驱逐出美国，并可能丧失未来签证或其他移民福利的资格。
