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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：31929428 日期：2024年7月18日
对内布拉斯加服务中心决定的上诉
表格I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名营销专员，寻求基于就业的第二优先（EB-2）移民分类，作为持有高级学位的专业人士，并寻求对该分类所附工作要求豁免的国家利益豁免。见《移民与国籍法》（本法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
内布拉斯加服务中心审理主任驳回了申请人的表格I-140，外籍工人移民申请，认定记录未能证明申请人有资格并应作为裁量事项获得国家利益豁免。此事现依据8 C.F.R. § 103.3提交本办公室审理。
申请人负有举证责任，须以优势证据证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对此事项中的问题进行重新审查。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
I. 法律
为符合基础EB-2签证分类的资格，申请人必须证明其为高级学位专业人士或在科学、艺术或商业领域具有特殊能力的人士。本法第203(b)(2)(A)条。如果申请人证明符合基础EB-2分类的资格，则必须进一步证明其应作为裁量事项获得对工作要求豁免的“国家利益”豁免。本法第203(b)(2)(B)(i)条。虽然法规和相关条例均未定义“国家利益”一词，Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016)提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可作为裁量事项¹授予国家利益豁免，如果申请人证明：
- 拟议事业既具有实质价值又具有国家重要性；
¹ 见Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（加入第九、第十一和哥伦比亚特区巡回法院（以及第三巡回法院在一份未公布决定中）的意见，认定USCIS授予或拒绝国家利益豁免的决定本质上属于裁量性质）。
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- 该个人处于有利地位以推进其拟议事业；且
- 权衡之下，豁免工作要求将有利于美国。
同上。
III. 国家利益豁免
审理主任认定申请人符合基础EB-2分类所要求的高级学位专业人士资格。² 因此，上诉中待确定的剩余问题是，申请人是否已依据Dhanasar框架证明，豁免工作要求（因而豁免劳工证）将符合国家利益。
Dhanasar框架下的第一项要件涉及实质价值和国家重要性，侧重于该个人拟从事的具体事业。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。事业的价值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。同上。在确定拟议事业是否具有国家重要性时，本办公室考虑其潜在的前瞻性影响。同上。
最初，申请人提供了一份个人陈述，其中称其拟议事业是在营销、传播、用户体验和贸易营销领域担任营销专员。关于营销，她声称将规划、实施和监督公司的营销战略，以提高品牌知名度、改进营销工作并增加销售额。关于传播，她称将在制定有效战略和向各利益相关方传递有影响力信息方面发挥重要作用，从而为组织带来显著利益。在用户体验领域，她声称将为客户和用户创造卓越体验，这同样将为组织带来显著利益。最后，关于贸易营销，她声称将与消费品行业合作开展促销活动。她主张大型公司已拥有合格且结构完善的营销专业人员，因此她将与中小型公司合作，影响其盈利能力、客户组合和业务增长。她还补充称，她旨在通过培训、指导和激励，普遍提升美国营销专业人员的资质。
申请人还提交了一封专家意见书，称申请人的拟议事业涉及作为营销专员为美国公司提供创新营销解决方案和细分营销技术。该函进一步补充称，申请人将为美国公司提供营销服务，最终创造收入、提高生产力和盈利能力，并创造就业机会。
在回应补充证据请求时，申请人提供了一份职业计划，其中称其拟议事业是在产品营销、营销和
² 由于审理主任认定申请人符合持有高级学位的专业人士分类资格，该决定未评估申请人关于其还符合作为特殊能力个人的EB-2分类资格的替代主张。
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客户体验，以及授课和指导领域担任营销专员，最初侧重于电信和信息技术行业。她描述了其作为营销专员打算实施的营销战略和服务，包括制定和实施营销战略、建立创新实验室和项目、确定战略合作伙伴关系，以及为学生和营销专业人员授课和指导。她还特别提议在医疗领域开发连接解决方案，并研究使低收入个人或难以获得医疗服务地区的人群受益的战略和产品，从而使城市和农村地区低收入人群能够平等获得初级医疗保健。总体而言，她描述拟议事业旨在“促进[她]将运营的公司内部的经济增长和就业创造……”。
审理主任承认申请人的拟议事业具有实质价值。本办公室同意。然而，审理主任认定申请人未提交充分证据证明拟议事业具有国家重要性。审理主任承认申请人对营销领域的热情及其作为营销专员的角色，但认定证据未能证明她的具体目标和方法将在与国家重要性相称的层面上影响营销行业或美国经济。在考虑证据后，本办公室同意申请人未能证明其拟议事业具有国家重要性。
为评估申请人的拟议事业是否满足国家重要性要求，相关问题不是该个人将从事的行业或职业的重要性；相反，本办公室侧重于“外籍人士拟从事的具体事业”。见同上第889页。在Dhanasar中，本办公室进一步指出，本办公室考虑拟议事业的“潜在前瞻性影响”，并“寻找更广泛的影响”，指出“[一]项事业可能具有国家重要性，例如，因为它在某一特定领域具有国家甚至全球影响。”同上。此外，“一项事业如果具有雇用美国工人的重大潜力，或具有其他重大积极经济影响，特别是在经济萧条地区，例如，很可能被理解为具有国家重要性。”同上第890页。
虽然本办公室承认申请人在营销领域的教育和经验，以及营销和医疗保健对美国经济的整体影响，但如上所述，本办公室的重点是申请人拟从事的具体事业，而非该个人将从事的行业或职业的重要性。见同上。在此，申请人未提供充分信息和证据证明其作为营销专员打算提供的服务将超出其受雇的具体公司或组织。
此外，尽管申请人打算实施某些营销方法以制定营销策略，并总体上提议建立创新实验室、确定战略合作伙伴关系以及提供授课和指导，但她未能充分解释或证明这些工作如何提供原创性创新以推进营销领域或在营销领域产生更广泛的影响，或者其水平如何会在营销领域产生全国性影响。例如，我们注意到，在一封由营销学教授撰写的专家意见信中，该专家声称申请人将“为美国公司实施创新性营销解决方案”，并指出了申请人声称其开发的方法论。然而，除了命名该方法论之外，该专家主要谈论的是营销总体上的重要性，并未讨论该方法论如何具有创新性或曾经具有创新性，也未
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提供任何具体信息说明该方法论是否已在学术上被采用或采用程度如何（如有），或其是否已被纳入营销领域或对营销领域作出了贡献。同样，申请人提供的一封推荐信表明，写信人已在其机构中应用了申请人书中的技术，并且“很明显，[申请人]所开发的工作已获得全国性的知名度和认可。”然而，该陈述缺乏足够的佐证细节和证明力，不足以证明该方法论在营销领域具有更广泛的影响。
最后，申请人声称其拟议工作将影响社会福利和创造就业，主要通过创新实验室、与初创企业和中小型企业的合作以及医疗领域的互联解决方案。然而，除了这些概括性主张之外，记录中缺乏充分证据来证实这些工作的总体预期影响，因此不足以证明她作为营销专家的拟议工作具有雇用美国工人的重大潜力或具有其他重大积极经济影响。同上。因此，我们认定申请人未能证明其拟议工作具有全国重要性。
III. 结论
申请人未能满足Dhanasar分析框架的第一项必要条件，即要求她证明其拟议工作具有全国重要性。因此，我们认定她未能证明其有资格或经自由裁量后理应获得国家利益豁免。审理主任还认定，申请人未能证明她处于有利地位以推进其拟议工作，或者总体而言豁免职位邀请要求及因此豁免劳工证要求不会对美国有利。尽管申请人在上诉中亦对这些结论提出异议，但由于我们认定申请人的拟议工作不具有全国重要性已足以决定其上诉结果，我们拒绝审理并在此保留关于这些问题的上诉论点。参见INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（“法院和行政机关无需对结果所不需要的问题作出认定”）；另参见Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 526 n.7 (BIA 2015)（在申请人本不具备资格的情况下，拒绝在上诉中审理替代性问题）。
裁定：上诉被驳回。
