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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
事项：Z-Z- 日期：2017年7月19日
对移民投资者计划办公室决定的上诉
申请：表格I-526，外国企业家移民申请
申请人寻求根据《移民与国籍法》（该法）第203(b)(5)条，8 U.S.C. § 1153(b)(5)，被归类为移民投资者。这第五优先（EB-5）分类使移民签证可提供给在美国新商业企业（NCE）中投资所需金额的合格资本、将有利于美国经济并为合格员工创造至少10个全职职位的外国国民。外国国民可以投资与USCIS指定的区域中心相关的项目。参见《1993年商务部、司法部、国务院、司法机构及相关机构拨款法案》第610条，经修订。
移民投资者计划办公室主任否决了表格I-526，外国企业家移民申请，结论是申请人不能再依赖对与一个已被终止的区域中心相关的项目的投资作为资格基础。
在上诉中，申请人提交了书面论证意见和支持证据，包括在区域中心程序中提交的文件。1 申请人主张区域中心应恢复其指定。申请人进一步主张，主任在否决表格I-526之前未向申请人提供“拟终止”通知和区域中心终止通知，违反了国土安全部（DHS）法规和宪法正当程序。
经重新审查，我们将驳回上诉。
一、法律
外国国民如果在新商业企业（NCE）中投资所需金额的合格资本，可被归类为移民投资者。在有一些限制的情况下，它可以是任何从事营利活动的合法企业。外国国民必须证明新商业企业将有利于美国经济并为合格员工创造至少10个全职职位。
1 如申请人在一份补充材料中承认，我们驳回了区域中心对终止的上诉。在申请人提交增编时，区域中心的重新开案动议和复议动议正在我们面前。我们随后否决了这两项动议。
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事项 Z-Z-
移民投资者可以证明至少10名合格员工已由新商业企业直接雇用。或者，移民投资者也可以“在区域中心内”投资，2 区域中心是一个参与促进经济增长的经济单位。3
区域中心向USCIS申请指定，并且必须提交年度补充材料以显示其持续符合指定资格。8 C.F.R. § 204.6(m)。在许多情况下，它们识别并与新商业企业合作，这些新商业企业又与“创造就业实体”完成的特定项目相关联。项目可以是新办公楼、混合用途开发项目或其他由最直接负责合格就业创造的业务实体发起的 tangible 倡议。区域中心可以集中移民（和其他）投资者资金用于创造就业的合格项目，并允许移民投资者依赖间接就业创造，如果由合理的方 法论证明。8 C.F.R. § 204.6(j)(4)(iii)。USCIS可以终止不再服务于促进经济增长目的的区域中心的指定。8 C.F.R. § 204.6(m)(6)。
二、程序历史
申请人基于通过当时USCIS指定的区域中心（区域中心）的投资提交了投资者申请。申请将新商业企业识别为（新商业企业）。商业计划解释，新商业企业和另一个有限合伙（有限合伙）将从244名外国投资者筹集122,000,000美元，贷款给创造就业实体（创造就业实体），用于在市中心建设和开发混合用途设施。
主任于2016年3月终止了区域中心的指定，认定：(1) 它不再通过其赞助的两个商业企业服务于促进经济增长的目的；(2) 它将资金从创造就业目的转移；以及 (3) 它未满足其指定信中规定的监测和监督责任。不久后，主任否决了本申请，结论是申请人不能再通过依赖对已终止区域中心的投资来证明资格。2016年11月，我们驳回了区域中心对终止的上诉。2017年6月，我们否决了其重新开案动议和复议该决定的动议。
三、分析
申请人提出三个相关论点。第一，在初始上诉书面论证意见中，申请人主张主任在区域中心上诉裁决之前过早否决了投资者申请。第二，在补充文件中，申请人主张区域中心的动议有理由，因为它正在促进经济增长，这应导致其恢复指定并使申请人的投资者申请可获批。第三，
2 8 C.F.R. § 204.6(m)(7)。 3 8 C.F.R. § 204.6(e)（定义“区域中心”）。
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事项 Z-Z-
申请人主张申请的否决不能成立，因为它基于贬损信息——具体而言，区域中心终止及终止理由——主任在否决申请前未向申请人传达。申请人主张，在否决前缺乏通知和反驳“拟终止”和区域中心终止的机会违反了DHS法规和美国宪法的正当程序条款。基于以下理由，我们将驳回上诉。
A. 否决的时机
申请人最初关于否决为时过早的主张最终不能成立。虽然审理主任本可以选择在否决投资者申请之前等待区域中心上诉的解决，但申请人并未证明存在这样做的肯定性法律要求。申请人EB-5分类的资格以通过USCIS指定区域中心进行的投资（以及间接创造就业）为前提。一旦USCIS终止了与本申请相关的区域中心的指定，申请人便无法证明：(A) 投资“位于[USCIS]指定的区域中心内”，符合8 C.F.R. § 204.60的要求；(B) NCE“位于获批参与移民投资者……计划的区域中心内”，从而可以依据8 C.F.R. § 204.6(j)(4)(iii)依赖间接创造就业；或(C) “其合格投资位于依据[适用法规]获批的区域中心内”，符合8 C.F.R. § 204.6(m)(7)的要求。事实上，申请人似乎承认，只要区域中心的指定仍处于终止状态，其基于本申请即不具备EB-5分类资格。参见申请人补充书面论证意见第3页（“如果AAO恢复指定，AAO应支持申请人的上诉并命令批准I-526申请……或者，AAO应将I-526申请发回重审，以便[审理主任]对申请进行实质审查。”）。
此外，主任否决申请人表格I-526的时机和区域中心上诉的解决目前对本程序没有影响，因为我们已驳回区域中心的上诉。（2017年6月，我们还否决了区域中心的重新开案和复议该决定的动议。）因此，申请人关于区域中心继续在行政上挑战其终止的论点，以及申请人要求暂缓表格I-526和当前上诉的裁决直到区域中心的上诉和动议被决定的请求，现在已无实际意义。
B. 区域中心对经济增长的促进
我们拒绝处理申请人关于区域中心正在促进经济增长的实质性主张。我们已在单独程序中确定它没有，并因此维持了区域中心指定的终止。
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事项 Z-Z-
C. 否决前的通知和回应机会
申请人进一步主张，主任在否决表格I-526之前未通知申请人并提供反驳“拟终止”和区域中心终止的机会，违反了DHS法规和宪法正当程序。无论是基于宪法、法规还是监管理由，申请人最终寻求的是通知和回应机会。如下所述，我们认为主任在未让个别投资者参与或在否决其相关投资者申请前通知中心终止的情况下进行这些程序没有错误。
- 宪法正当程序
申请人主张，宪法的正当程序条款要求USCIS给予投资人申请人通知以及"有意义的陈述证据或论据以反对区域中心终止的机会"。4 具体而言，申请人称"在申请人的I-526能否存续取决于USCIS终止区域中心认定的决定的情况下，基本正当程序原则要求USCIS向申请人提供拟拒案理由的通知以及对其提出异议的机会。"5 USCIS依据法定和监管授权管理EB-5项目，且申请人并未主张EB-5法规或规章的某项具体条款违宪。就申请人的正当程序主张以EB-5法规和规章的合宪性为基础而言，我们缺乏对国会颁布的法律或DHS发布的规章的合宪性作出裁定的管辖权。参见，例如，Matter of Fuentes-Campos, 21 I&N Dec. 905, 912 (BIA 1997)；Matter of C-, 20 I&N Dec. 529, 532 (BIA 1992)。因此，我们将就USCIS是否遵守了适用的法规和规章来审议申请人的程序关切。
- 法定程序
为支持宪法正当程序主张，申请人援引了一起近期案件，该案赋予受益人在撤销其雇主申请人申请的程序中参与的资格。Mantena v. Johnson, 809 F.3d 721, 734 (2d Cir. 2015)。然而，必须指出，在Mantena案中，法院实际上进行的是法律解释行为，而非宪法分析。在该案中，第二巡回上诉法院解释了2000年《二十一世纪美国竞争力法》(AC-21)第106(c)(1)条（编入该法第2040条，8 U.S.C. § 1154(j)）中的可携带性条款。该条款允许有效I-140表（外籍工人移民申请）的受益人，在其身份调整申请已待决超过180天的情况下，无需单独的劳工证或I-140申请即可更换工作或雇主。法院认定，国会设立"可携带性"是为了
4 申请人的补充书面论证意见第4页。申请人援引Goldberg v. Kelly, 397 U.S. 254, 267 (1970)，以支持宪法要求在有意义的时间和方式获得听证机会的主张。 5 申请人的补充书面论证意见第4页。
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Matter of Z-Z-
在审理期间延误时为受益人提供新的灵活性，并不再要求他们继续受制于原申请雇主。Mantena, 809 F.3d at 734。法院推理认为，国会通过这样做将这些受益人置于AC-21法规的"利益范围"之内，赋予其在联邦法院起诉的资格。法院最终将案件发回重审，以裁定受益人——或后续雇主——是否为获准参与涉及原雇主申请的撤销程序的适当当事方。
Mantena案不具可比性。6 在AC-21的语境下，该法规的重点（经立法历史确认）在于雇员受益人在其身份调整申请相关审理延误中所承受的困难。因此，这些受益人显然属于该法规的利益范围，因为国会明确为其利益创设了该法规语言。与此相对，在此我们未发现国会有直接使投资人申请人受益的意图；相反，立法的重点在于促进经济增长。设立区域中心试点项目的1992年《拨款法》第610(a)条规定，相关部分如下：
[EB-5]项目应涉及美国境内的一个区域中心，由国土安全部部长基于总体提案指定，以促进经济增长，包括增加出口销售、提高区域生产力、创造就业或增加国内资本投资。区域中心应对有限的地理区域拥有管辖权，该区域应在提案中描述，并与在特定经济区集中汇集投资的目的相一致。区域中心的设立可基于提案中所载的总体预测，涉及将接受外国人资本的商业企业类型、因此类资本投资将直接或间接创造的就业，以及此类资本投资将产生的其他积极经济影响。
法规文本未显示国会在创设区域中心框架时关注个体投资人。该法规仅规定DHS可指定区域中心，并仅顺带提及（"外籍"）投资人作为资本来源，用于在美利坚合众国特定地理区域集中汇集投资的项目。
6 同样，申请人援引Kurapati v. USCIS, 767 F.3d 1185 (11th Cir. 2014)，该案同样涉及受益人依据AC-21法规进行可携带性转换的能力，因而同样与本案EB-5语境不具可比性。最后，申请人援引Iyabaev v. Kane, 847 F. Supp. 2d 1168, 1177-78 (D. Ariz. 2012)（认定可携带性受益人在其身份调整申请审理中，有权依据适用规章获得关于其合格经历的不利信息的通知及反驳机会）。虽然Iyabaev案同样因涉及AC-21案件而可区分，但其事实有助于说明为何AC-21与EB-5语境不同，并就在他人参与程序方面应得出不同结果。在Iyabaev案中，不利信息具体涉及该受益人（即其合格经历）。在本EB-5语境中，个体投资人不拥有与区域中心继续促进经济增长的能力有关的独特证据。区域中心的指定和终止并不取决于与一名或多名汇集投资人相关的问题。
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国。诚然，国会通过允许移民投资人使用间接就业而非最初要求的直接就业来满足创造就业要求，从而激励了这一汇集投资模式。7 但区域中心项目的明确目的是促进美国特定经济区的经济增长。而且，直接和间接就业都必须使美国公民或合法居留于美国的非公民受益。因此，我们不认为国会在创设区域中心项目时意图直接使潜在移民投资人申请人受益，如同其在AC-21语境下针对获批I-140移民申请受益人所作的那样。由此可知，该法定方案并不要求我们将该法规或相关DHS规章解释为赋予投资人在区域中心程序中参与的机会。
- 规章程序
申请人接下来主张，8 C.F.R. § 103.2(b)(16)(i)的规定要求审理主任提供关于"[申请人]不知情的"不利信息的通知及反驳机会。申请人称，USCIS终止区域中心认定及该终止所依据的理由构成不利信息，因而要求事先通知申请人。
即使区域中心在单独程序中的终止在本（或任何）申请人的签证申请审理中可构成(b)(16)意义上的不利信息，审理主任未予通知亦属无害错误，因为申请人未证明审理主任的未通知如何使申请人受到损害。参见Matter of Hernandez, 21 I&N Dec. 224, 226 (BIA 1996)（指出"违反规章要求仅在规章为外国人提供利益且该违反损害了规章旨在保护的外国人利益时，才使程序无效"）。
为理解其原因，区分区域中心与新商业企业(NCE)是有益的。投资人申请人不投资于区域中心，也不对其拥有所有权权益。相反，投资人申请人购买NCE中的权益。在NCE隶属于区域中心的情况下，投资人申请人通常在认购过程中支付管理费，以换取与区域中心关联所带来的利益。这大体上就是移民投资人在区域中心管理中的角色或参与程度。难以设想个体投资人能就区域中心持续存续能力的相关程序提供有意义的、非重复性的信息，而该实体显然处于为其认定进行抗辩的最佳位置。
7 立法历史确认了这一重点。参见S. Rep. No. 102-331 (1992)，其中指出：
委员会意图在实施该条款时，移民归化局[现为USCIS]将允许参与试点项目的移民不仅计入他们直接创造的就业岗位，还计入可能间接创造的就业岗位，例如通过合同、分包或使整体经济受益的出口收入所创造的岗位。
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Matter of Z-Z-
反映区域中心与个人投资者之间这一实际区别的是，管辖区域中心指定与终止的具体法规规定了完全独立于个人投资者的程序。见 8 C.F.R. § 204.6(m)(3)-(6)。这些指定法规完全没有提及个人投资者。事实上，如上所述，区域中心的指定通常发生在个人投资者甚至尚未被招揽之前，更不用说被识别并加入其中了。即使在个人投资者可能已为人所知的阶段，终止法规要求USCIS通知区域中心其终止意向以及随后终止该中心指定的决定。8 C.F.R. § 204.6(m)(6)。因此，EB-5法规并未要求审理主任通知申请人区域中心的"拟终止"。
只有在USCIS已终止某一区域中心之后，法规才要求USCIS向已通过该区域中心获得有条件永久居留权但尚未解除该条件的投资者提供正式书面通知，告知其有条件身份将被终止，除非投资者能够证明持续符合资格。8 C.F.R. § 204.6(m)(9)。虽然本案申请人尚未获得有条件永久居民身份，以致(m)(9)项甚至不适用，但事实仍然是，没有任何EB-5法规要求在区域中心终止之前的任何移民程序阶段通知个人投资者。
最后，即使审理主任本应通知申请人区域中心指定的终止，申请人已有机会在本办公室的上诉中就该终止进行陈述。此外，申请人未提供任何具体证据证明因审理主任未予通知而遭受不利或损害，并且基于上述理由，我们预计也不会出现此类证据。虽然我们知悉围绕移民投资者通过一个在其EB-5移民程序期间被终止指定的区域中心进行投资的不幸情形，但现行法律和法规均未设想USCIS能够提供任何救济。
IV. 结论
寻求通过移民投资者项目获得EB-5签证的移民投资者"必须证明其合格投资位于[USCIS]批准的区域中心内，且该投资将创造就业……" 8 C.F.R. § 204.6(m)(7)。在此，USCIS终止了该区域中心的指定，我们未被申请人关于在本案个人投资者申请背景下重新审视该终止决定的理由所说服。由于目前没有与该申请相关联的区域中心，我们认定申请人未能证明其符合移民投资者类别的资格。
裁定：上诉被驳回。
引用为 Matter of Z-Z-, ID# 498841 (AAO July 19, 2017)
