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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：32430060 日期：2024年7月19日
对德克萨斯服务中心决定的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名律师和企业家，寻求以拥有高级学位的专业人士身份获得基于就业的第二优先（EB-2）移民分类，并寻求豁免与该分类相关的职位offer要求。见《移民与国籍法》（该法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
德克萨斯服务中心审理主任否决了该申请，认定申请人未能证明豁免所需的职位offer、从而豁免劳工证将符合国家利益。此事现依据8 C.F.R. § 103.3提交本办公室审理。
申请人负有举证责任，须以优势证据证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对此事项中的问题重新审查。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
I. 法律
要符合EB-2签证分类资格，申请人必须证明其是拥有高级学位的专业人士，或在科学、艺术或商业方面具有特殊能力的人士。该法第203(b)(2)(A)条。
如果申请人证明符合基础EB-2分类资格，则必须进而证明其值得获得对职位offer要求“符合国家利益”的酌情豁免。该法第203(b)(2)(B)(i)条。虽然法规和相关条例均未定义“国家利益”一词，Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016)提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可作为酌情事项¹授予国家利益豁免，如果申请人证明：
- 拟议事业既具有实质价值又具有国家重要性；
¹ 见Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（加入第九、第十一和哥伦比亚特区巡回法院（以及第三巡回法院在一份未公布决定中）的意见，认定USCIS授予或拒绝国家利益豁免的决定本质上属于酌情性质）。
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- 该个人处于有利地位，能够推进其拟议事业；且
- 权衡之下，豁免职位offer要求将有利于美国。
同上。
II. 分析
在回应审理主任补件通知（RFE）时提交的商业计划中，申请人表示她将创建并领导一家有限责任公司，提供专注于巴西与美国之间企业国际化的咨询和顾问服务。申请人明确该公司将提供战略规划、市场分析、监管和法律问题建议、人力资源咨询、合同支持和培训。
申请人提交了证据，证明其持有相当于美国法学学士学位，并在其专业领域拥有超过五年的渐进式经验。因此，她符合8 C.F.R. § 204.5(k)(2)条例规定的拥有高级学位的专业人士EB-2分类资格。上诉中唯一的问题是，她是否符合资格并值得获得符合国家利益的职位offer要求豁免。
A. 实质价值与国家重要性
Dhanasar第一项要件——实质价值与国家重要性——聚焦于该个人拟从事的具体事业。Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。事业的价值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。同上。审理主任认定申请人的拟议事业具有实质价值。本办公室同意。
然而，审理主任认定申请人未能证明其拟议事业的国家重要性。在确定拟议事业是否具有国家重要性时，本办公室考虑其潜在的前瞻性影响。同上 at 889。这一考虑可包括拟议事业是否具有雇用美国工人的重大潜力（特别是在经济萧条地区）、是否具有其他重大积极经济影响、是否在领域内具有国家甚至全球影响，或是否具有表明国家重要性的其他更广泛影响。同上 at 889-90。审理主任认定，申请人未能证明其拟议事业将产生重大积极经济影响，并将在足够程度上超越其未来客户，以与国家重要性相称的水平更广泛地影响该行业。
在上诉中，申请人主张其公司将深刻影响美国经济，并声称公司将雇用大量美国工人。在回应RFE时提交的商业计划中，申请人表示公司将雇用另外六名个人。在上诉中，她解释公司将在佛罗里达州设立，该州是“美国最大的经济体之一”。申请人未表明其公司将在经济萧条地区运营，且她未能证明预计雇用六人显示出雇用美国工人的重大潜力。见同上 at 890（讨论雇用美国工人的重大潜力作为国家重要性的指标）。
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申请人还主张其公司将通过创造间接就业和缴纳税款间接为美国经济做出贡献。申请人未具体说明其公司将如何间接创造就业。在回应RFE时提交的商业计划中，申请人估计每月缴纳税款为总成本的百分之七，但未解释该估计如何得出，也未解释该百分比与其他类似企业的税款支付相比如何。在最初提交的商业计划中，申请人估计其公司第一年将实现净利润$21,123，第三年将降至$4,987。在回应RFE时提交的商业计划中，申请人包含一张题为“经济、财务和社会成果表摘要”的图表，列出第一年为$1,036,800，第五年增至$1,183,389。该商业计划未具体说明这些金额如何计算，且申请人未解释两份商业计划之间不同的财务预测。无论申请人的商业计划之间存在何种差异，申请人未能证明其公司预计的税款支付和净利润将产生具有国家重要性的重大积极经济影响。见同上（讨论重大积极经济影响作为国家重要性的指标）。
申请人进一步主张其拟议事业具有国家重要性，因为企业国际扩张对美国经济具有重大益处，并与旨在经济扩张和全球竞争力的政府政策相一致。申请人声称其公司将成为国家经济的“关键载体”，通过促进国际贸易和加强与巴西的双边关系。申请人提交了关于国际贸易和投资、全球管理咨询服务市场以及企业国际化需求日益增长的文章。虽然这些文章讨论了国际贸易和咨询的重要性，但本办公室对国家重要性的评估并不聚焦于某一领域或行业的一般重要性。相反，本办公室的评估“聚焦于外籍国民拟从事的具体事业。”同上 at 889。在此，没有任何文章提及申请人，或以其他方式论述其拟议事业的潜在前瞻性影响。
申请人主张其公司在企业国际化领域传播专业知识对于发展有韧性和适应性的商业战略至关重要，并将促进全球市场中的创新和竞争力。申请人未具体说明其公司将传授何种专业知识，也未表明其公司已经或将会制定超越其客户群的战略，从而对企业国际化产生国家甚至全球影响。见同上 at 889（讨论改进的制造工艺或医学进步作为特定领域内国家甚至全球影响的例子）。
申请人进一步主张其公司的全面培训将“以专业技能和先进知识丰富当地就业市场”并“促进更广泛的积极经济影响”。然而，申请人未能表明其公司的培训项目将超越个别受训者，更广泛地影响其领域。见同上 at 889（解释“我们寻找更广泛的影响”）。在Dhanasar中，本办公室认定申请人的教学活动未达到具有国家重要性的水平，因为它们不会更广泛地影响其领域。同上 at 893。在此，记录未显示申请人的拟议事业将在足够程度上超越其客户群，以与国家重要性相称的水平更广泛地影响企业国际化。
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申请人未能证明其拟从事的事业具有雇用美国工人的显著潜力（尤其是在经济萧条地区），具有其他重大积极经济影响，在其领域内具有国家甚至全球影响，或具有证明国家重要性的其他广泛影响。
B. Dhanasar框架的其余要件
申请人未能证明其具体拟从事事业的国家重要性，因此不符合Dhanasar框架的第一项要件。由于该问题对申请人的上诉具有决定性，我们拒绝审理并在此保留对申请人是否符合Dhanasar框架第二项和第三项要件的裁定。参见INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（指出“法院和行政机关无须对作出裁决所不需要的问题作出认定”）；另参见Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 526 n.7 (BIA 2015)（在申请人本不符合资格的情况下，拒绝在上诉中审理替代性问题）。
III. 结论
申请人未能证明其拟从事事业的国家重要性，不符合Dhanasar分析框架的第一项要件。因此，她未能证明其有资格或经自由裁量后理应获得国家利益豁免中的职位offer要求豁免。
裁定：上诉被驳回。
