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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：31762517 日期：2024年7月23日
对内布拉斯加服务中心决定的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名在废物管理行业工作的环境科学家，寻求作为持有高级学位的专业人士获得基于就业的第二优先（EB-2）移民分类，并寻求豁免与该分类相关的职位offer要求。见《移民与国籍法》（该法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
内布拉斯加服务中心审理主任否决了该申请，认定申请人符合作为持有高级学位的专业人士的EB-2分类资格，但未证明豁免所需职位offer、从而豁免劳工证将符合国家利益。此事现依据8 C.F.R. § 103.3提交本办公室审理。
申请人负有举证责任，须以优势证据证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对此事项中的问题重新审查。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
一、法律
要符合EB-2签证分类资格，申请人必须证明其是持有高级学位的专业人士或在科学、艺术或商业方面具有特殊能力的人。该法第203(b)(2)(A)条。
如果申请人证明符合基础EB-2分类资格，则必须进而证明其值得对职位offer要求行使自由裁量豁免，即符合“国家利益”。该法第203(b)(2)(B)(i)条。虽然法规和相关条例均未定义“国家利益”一词，Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016)提供了审理国家利益豁免申请框架。Dhanasar指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可作为自由裁量事项，1 在申请人证明以下内容时授予国家利益豁免：
1 见 Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（加入第九、第十一和哥伦比亚特区巡回法院（以及第三巡回法院在一份未公布决定中）的意见，认定USCIS授予或拒绝国家利益豁免的决定本质上属于自由裁量）。
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- 拟议事业既具有实质价值又具有国家重要性；
- 该个人处于有利地位以推进其拟议事业；以及
- 权衡之下，豁免职位offer要求将有利于美国。
同上。
二、分析
在其确定性陈述中，申请人解释她打算作为总经理和运营经理及企业家，在美国扩展其住宅堆肥公司。在其商业计划中，申请人表示她将共同拥有一家废物管理公司，向伊利诺伊州、德克萨斯州和密苏里州的住宅客户提供堆肥箱。申请人解释，该公司将通过将食物垃圾转化为有机肥料，帮助减少食物垃圾对气候和环境的影响。
申请人提交证据表明她持有韩国 的环境生物技术硕士学位。审理主任认定申请人符合作为持有高级学位的专业人士的EB-2分类资格。本办公室同意。上诉中唯一的问题是，她是否符合国家利益豁免职位offer要求的资格并值得该豁免。
A. 实质价值与国家重要性
Dhanasar第一项要件，即实质价值和国家重要性，侧重于该个人拟从事的具体事业。Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。事业的价值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。同上。审理主任认定申请人的拟议事业具有实质价值。本办公室同意。
然而，审理主任认定申请人未证明其拟议事业的国家重要性。在确定拟议事业是否具有国家重要性时，本办公室考虑其潜在的前瞻性影响。同上，at 889。该考虑可包括拟议事业是否具有雇用美国工人的重大潜力（特别是在经济萧条地区）、是否具有其他重大积极经济影响、是否在该领域具有国家甚至全球影响，或是否具有表明国家重要性的其他更广泛影响。同上，at 889-90。审理主任认定申请人未证明其拟议事业将提供重大经济利益、将具有国家或全球影响，或超出其公司范围而对更广泛的行业产生影响。
在上诉中，申请人主张审理主任施加了比优势证据更严格的证明标准，并忽视了申请人的简历、商业计划、其在该领域工作的证据、推荐信以及行业报告和文章。申请人未具体说明审理主任决定的哪些部分表明其施加了更严格的举证责任。对记录的重新审查也未发现审理主任最终认定存在错误。
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申请人主张其拟议事业具有国家重要性，因为其公司将在未充分利用地区为美国工人创造就业、改善这些工人的工资和工作条件，并帮助当地社区为该地区带来投资。在其商业计划中，申请人表示其公司将在第三年在德克萨斯州l 开设办公室，并在公司第五年在密苏里州 开设另一间办公室。申请人表示，这两个城市 I 都是经济困难地区，其公司将在那里帮助刺激该地区经济。在其商业计划中，申请人预计第一年雇用1名全职人员、1名兼职人员和1名合同工，到第五年增至4名全职员工、3名兼职员工和2名合同工。申请人预测公司第一年净收入为88,480美元，到第五年增至269,390美元。申请人未证明全职雇用1至4名个人、1至3名兼职个人和1至2名合同工显示出雇用美国工人的重大潜力，即使是在经济萧条地区。申请人的商业计划也未显示公司的预计净收入显著高于类似企业，或将以其他方式具有表明国家重要性的重大积极经济影响。见同上，at 890（讨论雇用美国工人的重大潜力和其他重大积极经济影响作为国家重要性的指标）。申请人也未提交任何证据说明其公司将如何改善员工的工资和工作条件，并帮助当地社区为该地区带来投资。
申请人还主张其拟议事业具有国家重要性，因为她提交的报告和文章显示移民企业家如何为美国经济做出贡献。申请人提交了关于运营管理、移民企业家、移民创造就业、大多数美国十亿美元初创企业由移民创立、移民劳动力支持数百万美国就业、减少浪费食物影响以及健康土壤作为健康食品生产基础的文章。这些文章证明了移民工人、运营管理和食物垃圾行业的重要性。然而，本办公室对国家重要性的评估并不侧重于某个行业、职业或社会问题的一般重要性，而是“侧重于外籍国民拟从事的具体事业”。同上，at 889。在此，这些文章均未提及申请人，也未以其他方式论述其拟议事业的潜在前瞻性影响。
申请人进一步主张，证据显示申请人拟议事业具有国家重要性，因为她是一名拥有超过十二年经验的专业人士，将成功管理其企业并为美国经济和国家利益做出贡献。申请人提交了过去雇主和同事的信件，证明其成就。A-P-2，申请人在___________的主管，赞扬申请人为____项目进行的灰水研究，该项目已成功实施。B-B-表示申请人在其指导下在蒙古l I工作，负责中学化学和生物教育的控制、政策制定和政策监督。D-B-赞扬申请人在担任蒙古I I办公室经理期间实施文件管理计划。C-Y-H-赞扬申请人在I I的实习工作
2 本办公室使用首字母以保护所提及个人的隐私。
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蒙古。尽管他们证明了申请人在其工作场所过去的成就，A-P-、B-B-、D-B-和C-Y-H-并未论述其拟议事业。
其他信函表达了对申请人未来成功能力的信心，但同样未讨论其拟议事业。T-D-赞扬申请人在I I便携式淋浴项目上的工作，并表示“她无疑具备将其创新方法和解决问题的能力带到美国的能力”，但未讨论其具体的拟议事业。T-S-描述了申请人对他的非政府组织的贡献，并表示她的“价值观、技能和富有同情心的天性使她成为她所加入的任何社区的财富”，但未涉及她的拟议事业。在没有对申请人具体拟议事业及其潜在预期影响进行评估的情况下，这些支持信在国家重要性的评估中缺乏证明价值。Cf id. at 892（指出Dhanasar提交了具有证明力的专家信函，描述了其具体研究对美国战略利益的重要性）。
申请人还提交了I !会计学助理教授B-B-的一封信，表达其认为申请人符合国家利益豁免资格的意见。B-B-声称申请人的拟议事业具有国家重要性，因为其公司对堆肥的环保处置将有利于环境和公民福祉。然而，B-B-未具体说明申请人公司的工作将如何超越其客户群，对其领域产生更广泛的影响。See id. at 889（解释“我们寻找更广泛的影响”）。B-B-还表示，申请人公司雇用个人并缴纳工资税将有利于美国经济。B-B-未说明申请人公司将雇用的人数之少，未具体说明公司将缴纳多少工资税，也未解释这种雇用和税款缴纳将如何产生与国家级重要性相称的实质性积极经济影响。
申请人还声称，鉴于申请人的成就和专业知识，其公司将具有国家重要性的影响。申请人未具体说明其哪些成就已经或将会对废物处理和处置服务行业产生国家甚至全球影响。See id. at 889（讨论改进的制造工艺或医学进步作为某一特定领域内国家甚至全球影响的例子）。申请人也未解释其公司的工作将如何超越其客户，对其领域产生更广泛的影响。在Dhanasar案中，我们认定申请人的教学活动未达到国家重要性的水平，因为它们不会对其领域产生更广泛的影响。Id. at 893。在此，记录未显示申请人的拟议事业能够充分超越其公司的客户群，以与国家级重要性相称的水平对其领域产生更广泛的影响。
申请人未能证明其拟议事业具有雇用美国工人的重大潜力（即使在经济萧条地区），具有其他实质性积极经济影响，在其领域内具有国家甚至全球影响，或具有表明国家重要性的其他广泛影响。
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B. Dhanasar框架的其余要件
申请人未能证明其具体拟议事业的国家重要性，且不符合Dhanasar框架的第一要件。由于该问题对申请人的上诉具有决定性，我们拒绝审理并在此保留对申请人在Dhanasar框架第二和第三要件下资格的裁定。See INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（指出“法院和机构无需对作出其所得结果所不需要的问题作出认定”）；see also Matter ofL-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 526 n.7 (BIA 2015)（在申请人本不符合资格的情况下拒绝在上诉中审理替代性问题）。
III. 结论
申请人未能证明其拟议事业的国家重要性，且不符合Dhanasar分析框架的第一要件。因此，她未能证明其有资格或理应作为自由裁量事项获得国家利益中的职位offer要求豁免。
裁定：上诉被驳回。
