行政上诉办公室非先例裁决
美国公民及移民服务局
案号：40778132
日期：WL. 23, 2026
对 U.S. Citizenship and Immigration Services (USCIS) 决定的申诉 表格 I-140，外籍劳工移民申请（国家利益豁免）
申请人（Petitioner）为一名企业家和企业管理者，寻求以杰出能力人士身份获得职业移民第二优先（EB-2）分类，以及该分类所附工作要求国家利益豁免。见《移民与国籍法》（本法）第 203(b)(2) 条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
USCIS 拒绝了该申请，认定记录未能证明申请人具备作为杰出能力外籍人士的 EB-2 分类资格。由于申请人未证明其具备基础 EB-2 分类资格，USCIS 未处理其国家利益豁免请求。本事项现依据 8 C.F.R. § 103.3 提交本办公室审理。
申请人负有以优势证据标准证明资格的举证责任。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本案问题进行重新审查。Matter of Christa's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
I. 法律
为符合基础 EB-2 签证分类资格，申请人必须证明其为高等学位专业人士，或在科学、艺术或商业领域具有杰出能力的人士。本法第 203(b)(2)(A) 条。
杰出能力是指显著高于科学、艺术或商业领域通常所遇水平的专业程度。8 C.F.R. § 204.5(k)(2)。申请人须首先提交满足六类证据中至少三类标准的文件。8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(A)-(F)。然而，满足至少三项标准本身并不确立该分类资格。参见 6 USCIS Policy Manual F.5(B)(2), https://www.uscis.gov/policy-manual。若申请人满足上述要求，本办公室随后将进行最终裁量，以决定整体证据是否显示其被认可具有所需专业程度，并将实质性惠及美国国家经济、文化或教育利益或美国福祉。本法第 203(b)(2)(A) 条。
若申请人确立基础 EB-2 分类资格，其随后必须证明其值得以「国家利益」为由裁量豁免工作要求。本法第 203(b)(2)(B)(i) 条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 指出，USCIS 可作为裁量事项，在申请人证明以下各项时授予国家利益豁免：
拟议工作兼具实质价值与国家重要性；
该个人有能力推进其拟议工作；以及
整体而言，豁免工作要求将有利于美国。
同上。
II. 分析
申请人是[已隐去]的共同创始人，这是一家位于佛罗里达州的企业，为酒店及其他旅游相关企业提供临时人员配置服务。在评估其作为杰出能力外籍人士的资格时，USCIS 服务中心运营部（SCOPS）认定申请人满足 8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii) 下两项证据标准，即其拥有与其杰出能力领域相关的学位、文凭、证书或类似奖项，以及在其所寻求从事的职业中拥有至少 10 年经验。但 SCOPS 认定申请人未满足至少三项标准，因为其未满足所主张的其余两项标准，即其薪酬或其他报酬显示杰出能力，以及其因成就和对行业或领域的重大贡献而获得认可。由于申请人未满足杰出能力外籍人士分类的初始证据要求，SCOPS 未进行最终裁量，以评估其是否具有显著高于科学、艺术或商业领域通常所遇水平的专业程度。
在上诉中，申请人主张，除 SCOPS 认定其满足的两项标准外，其还满足所主张的另外两项标准。其还主张自己拥有足以达到杰出能力外籍人士标准的专业水平，并通过满足 Dhanasar 分析框架的全部三要素而值得国家利益豁免。然而，经审查，本办公室不同意并撤销 SCOPS 关于 8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(B) 标准的结论，该标准涉及申请人在所寻求职业中拥有至少 10 年经验；但最终同意 SCOPS 关于其作为杰出能力外籍人士资格的认定。
在分析申请人对各项证据标准的主张之前，本办公室首先注意到，记录中关于申请人拟议工作存在不一致之处，SCOPS 的决定已提及这些不一致，且其直接影响申请人的 EB-2 分类资格。在随初始申请提交的法律简报中，申请人的代理人介绍其「拥有工商管理专业知识和学位，专攻人力资源（HR）。其在美国的拟议工作是赋能中小企业（SMEs），尤其是农村地区的中小企业，并通过劳动力优化提供其优化运营所需的知识、技能和策略。」简报继续描述设立一家咨询公司，该公司将「专门为寻求促进人员配置、优化劳动力并根据其需求提供人才库渠道的中小企业提供专家指导。」随后，在讨论申请人拟议工作所主张的国家重要性时，简报称其咨询业务「将专注于为失业率较高的农村地区中小企业提供量身定制的人力资源咨询服务。」
初始申请中的这些相互矛盾的陈述（「人力资源咨询服务」与向企业提供「寻求促进人员配置、优化劳动力并提供人才库渠道」的指导）在申请人回应 SCOPS 补件通知（RFE）时所附简报中有所处理，其中拟议工作被描述为一家「专门为企业提供战略性人力资源解决方案」的人力资源咨询公司。然而，在申请人的陈述中，其将拟议工作描述为「改善酒店和旅游相关设施中支持人员的可用性、培训和管理」，这进一步造成了对拟议工作真实性质的混淆。
这种混淆还延伸至拟议工作的执行方式。初始简报谈到一家未具名的未来咨询公司，而随申请人 RFE 回应提交的简报及其个人陈述均表明，拟议工作将通过[已隐去]进行。此外，申请人的陈述将[已隐去]描述为一家「为酒店业提供人员配置和清洁服务」的公司，记录中包括两份规定该公司提供此类服务的协议，但随 RFE 回应提交的一份未注明日期的[已隐去]商业计划又将其描述为「一家成熟的人力资源咨询公司」，该描述在记录中并无其他支持。因此，无法明确申请人拟继续领导[已隐去]在提供人员配置服务中的销售职能、将公司发展为人力资源咨询公司，还是创建新企业提供人力资源咨询。申请人有责任以独立、客观的证据解决记录中的这些不一致，指明真相所在。Matter of Ho, 19 I&N Dec. 582, 591-92 (BIA 1988)。
在寻求杰出能力外籍人士 EB-2 分类和国家利益豁免时，申请人必须详细描述其职业和拟议工作。参见 6 USCIS Policy Manual F.5(D)(1), www.uscis.gov/policy-manual。预期职业是申请人计划借以推进拟议工作的职业，而拟议工作比一般职业更为具体。同上。如上所述，申请人似乎意图以某种身份担任企业管理者 and 企业家，但记录关于其具体拟议工作并不一致。由于在寻求国家利益豁免时，申请人在 8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(A) 下的「杰出能力领域」必须与其拟议工作直接相关，这一不一致也直接影响申请人的 EB-2 分类资格，下文将进一步讨论。同上。
A. 在所寻求职业中拥有 10 年全职经验的证据
该标准要求以现任或前任雇主的信函形式提供证据，显示申请人在其所寻求从事的职业中拥有 10 年全职经验。8 C.F.R. § 204.5(g)(1) 规定，此类信函必须包括「撰写人的姓名、地址和职务，以及对受益人履行职责的具体描述。」该条还规定，若无法提供此类证据，将考虑与受益人经验有关的其他文件。
尽管 SCOPS 在其 RFE 中未寻求进一步支持证据即认可了该标准，但本办公室审查记录后认为，证据未能证明申请人满足该标准。本办公室首先注意到，许多材料不符合 8 C.F.R. § 204.5(g)(1) 的要求。例如，与申请人声称在[已隐去]担任客户经理的雇佣有关的材料，仅包括一份日期为 2017 年 9 月 1 日的竞业限制协议和该公司日期为 2020 年 4 月 13 日的「终止通知信」。这两份材料均未包含职务名称或对申请人职责的描述，且该协议未确认申请人所称其于 2016 年开始担任该职位。本办公室还注意到，申请人声称自 2016 年起为[已隐去]工作，这引发了对某是否以全职方式受雇于任一职位的疑虑。
另一封不符合 8 C.F.R. § 204.5(g)(1) 要求的信函涉及申请人于 2010 年 1 月至 2012 年 2 月在[已隐去]担任行政分析师的雇佣。与上述文件一样，该信函未包含对申请人在该职位职责的描述。
至于其余材料是否充分核实申请人在其将从事职业中的经验，证据表明其意图继续担任[已隐去]或另一未来公司的首席商务官，并将继续其当前在销售和营销方面的领导角色，或监督人力资源咨询活动。无论如何，证据表明其意图担任高层管理或行政职务，此外还将继续作为部分所有者参与「就公司各方面作出集体决策」。然而，其现任和前任雇主的其余信函并未表明其在此类职位中拥有 10 年全职经验。
首先，来自申请人与[已隐去]业务伙伴的两封信函表明，其于 2016 年 2 月开始担任所有者和首席商务官。若将其在职位中的全部时间视为符合该标准，截至其提交申请之日，共计 8 年 3 个月。然而，如上所述，申请人声称在此期间至少 2 年 8 个月内还全职为[已隐去]工作，这引发了重大疑虑和潜在不一致，即其是否同时全职为[已隐去]工作。
另一封来自[已隐去]人力资源经理的雇佣信函称，申请人全职担任该公司销售经理 2 年 3 个月。虽然该信函未按 8 C.F.R. § 204.5(g)(1) 要求包含对其该职位职责的详细描述，但提交了[已隐去]总裁的第二封信函，其中描述了申请人在委内瑞拉[已隐去]以及在美国[已隐去]担任助理店长的职责。撰写人指出，作为销售经理，申请人建立了客户组合、监督销售团队、更新价格表、协调订单运输并起草季度销售报告。信函未表明该职位是更高层管理或行政职务，或申请人参与作出有关公司整体运营的业务决策。此外，就记录表明申请人意图从事包括人力资源相关职责的职业而言，该信函未表明其从该雇主处获得任何此类经验。
该信函还讨论了申请人在[已隐去]担任助理店长约 4 个月的雇佣，称其负责一家看似包裹运输店的每日开门和关门。信函进一步称其职责还包括客户服务、接收和运输包裹以及担任收银员。申请人未证明这些职责涉及销售管理、工商管理或人力资源，因此本办公室不会将该工作经验计入所寻求职业所需的 10 年经验。
基于上述所有理由，本办公室不同意并撤销 SCOPS 关于该标准的认定，并认定申请人未证明其在所寻求职业中拥有 10 年全职经验。
B. 薪酬或其他报酬显示杰出能力
为满足该标准，申请人必须证明其薪酬或其他报酬相对于同一领域其他工作者显示杰出能力。同上。在此，SCOPS 在其决定中指出，申请人提交了人力资源专员职位的薪资统计数据，其认定该数据未为申请人收入证据提供适当比较基础。
在上诉中，申请人主张其「努力专注于人力资源咨询，[申请人]在该领域拥有超过 13 年经验。」但该陈述存在两个问题。第一，如上所述，记录中关于拟议工作性质存在未解决的不一致。且记录中无迹象表明申请人意图担任人力资源顾问。相反，证据中的不一致涉及申请人将继续作为[已隐去]或另一公司的共同所有者管理销售和营销活动，还是管理人力资源咨询活动。
第二，更重要的是，记录未反映申请人拥有所声称的人力资源咨询经验，或记录中的收入证据反映其提供人力资源咨询服务所得的薪酬或其他报酬。该证据，包括 2022、2023 和 2024 年的个人和公司联邦税务申报，以及一封来自[已隐去]的信函称其「年收入约为 124,800 美元」，均聚焦于其作为[已隐去]首席商务官的收入。来自申请人两名业务伙伴的信函以几乎相同的措辞描述该职位的职责，两者均未提及人力资源职责。相反，它们描述申请人「创建新销售策略」、规划和实施「各种数字营销和企业品牌推广活动」，以及研究市场状况「以制定最佳市场渗透和可持续性策略」。由于申请人未证明其因提供人力资源领域服务而获得薪酬或其他报酬，有关人力资源专员平均薪资的证据对该标准而言无关。因此，申请人未证明其薪酬或其他报酬相对于同一领域其他工作者显示杰出能力。据此，其不满足该标准。
C. 因成就和对行业或领域的重大贡献而获得认可
该标准要求证据表明申请人因成就和对行业或领域的重大贡献而获得同行、政府实体或专业或商业组织的认可。8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(F)。SCOPS 认定，申请人在其 RFE 回应中提交的推荐信未证明其因对行业或领域的重大贡献而获得认可，而仅证明其为特定雇主（或更准确地说客户）取得的成就。SCOPS 还认定这些信函「超出拟议工作范围」，显然是指其聚焦于申请人作为人员配置公司首席商务官的工作，而非人力资源咨询领域。
在其上诉简报中，申请人概述了同样的四封信函，并主张其显示「在人力资源、工商管理、酒店、旅游等多个行业的影响，因为其工作已获得雇主、同事和同行的认可。[原文如此]」但正如 SCOPS 正确指出的，这些信函仅聚焦于申请人向这些客户提供服务的质量，并未证明其对雇主的贡献被认为对酒店业或人力资源领域具有重大意义。撰写人表示其对[已隐去]和申请人提供的服务感到满意，但未表明这些贡献对该领域具有重大意义或超出这些客户。例如，A-R 写道，由于申请人在提供训练有素的客房服务人员方面的工作，其酒店员工短缺减少了 60% 以上，客房就绪率提高了 35%。其还赞扬申请人在招聘和培训所提供人员方面的工作。但无论是该信函还是其他三封信函，均未表明申请人与[已隐去]的工作被认可为对更广泛人力资源领域的成就和重大贡献。
根据上述分析，本办公室认定申请人未证明其满足该标准。
D. 最终裁量
基于上述分析，申请人未证明其满足 8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii) 下至少三项证据标准。由于其未满足初始证据要求，本办公室无需进行最终裁量，以确定整体证据是否显示其被认可具有显著高于科学、艺术或商业领域通常所遇水平的专业程度。尽管如此，本办公室告知，已整体审查记录，结论认为记录不支持认定申请人已确立作为杰出能力人士分类所需的认可和专业水平。
III. 结论
申请人未证明其作为杰出能力外籍人士的 EB-2 分类资格。由于其因此不符合国家利益豁免资格，本办公室拒绝处理并在此保留申请人是否符合 Dhanasar 分析框架三要素的问题。参见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976) (per curiam)（认定机构无需对最终决定不必要的问题作出「纯粹咨询性认定」）。
裁定：
上诉驳回。
通知：本决定构成本事项的最终决定。提交动议不会推迟决定的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留或 otherwise inadmissible or deportable 的外籍人士，可能因签发 I-862 表格（出庭通知）而依据本法第 240 条面临遣返程序。该程序可能导致其被驱逐出美国，并可能使其未来无法获得签证或其他移民福利。
