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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
关于 J-G-D- 有限公司案 日期：2017年7月26日
对加利福尼亚服务中心决定的上诉
申请：表格 I-129，非移民工作者申请
申请人是一家房地产租赁与开发公司，寻求根据 L-1A 非移民身份（ intracompany transferee，公司内部调派人员）继续受益人作为其总经理的临时工作。1 见《移民与国籍法》（该法）第 101(a)(15)(L) 条，8 U.S.C. § 1101(a)(15)(L)。L-1A 身份允许公司或其他法律实体（包括其关联公司或子公司）将符合条件的外国雇员临时调派至美国，担任管理或行政职务。
加利福尼亚服务中心审理主任否决了该申请，认定记录未能按要求证明受益人在延期申请下将受雇于管理或行政职务。
在上诉中，申请人主张审理主任忽视了相关证据，并且审理主任错误地按照管理职务的标准来评估受益人的职位。申请人坚持认为其提交了充分证据，证明受益人将受雇于行政职务。
经重新审查，我们将驳回上诉。
一、法律框架
为确立 L-1A 非移民签证身份的资格，符合资格的组织必须在受益人申请入境美国之前的三年内，连续一年雇用受益人担任管理或行政职务。此外，受益人必须寻求临时进入美国，以管理或行政职务继续向同一雇主或其子公司或关联公司提供服务。该法第 101(a)(15)(L) 条。
1 申请人此前曾代表受益人提交了一份“新办公室”申请，该申请获批，有效期为2016年2月16日至2017年1月15日。“新办公室”是指通过母公司、分公司、关联公司或子公司在美国开展业务不足一年的组织。8 C.F.R. § 214.2(l)(1)(ii)(F)。8 C.F.R. § 214.2(l)(3)(v)(C) 的规定允许“新办公室”运营在申请获批之日起一年内支持行政或管理职位。
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寻求延期涉及新办公室的 L-1A 申请的申请人必须提交：受益人在上一年度及延期申请下的职责说明；描述新办公室人员配置及所任职位数量和类型的证据；其财务状况的证据；其在上一年度一直在开展业务的证据；以及其与受益人的外国雇主保持符合资格关系的证据。8 C.F.R. § 214.2(l)(14)(ii)。
二、在美国担任行政职务
在否决决定中，审理主任认定申请人以宽泛和笼统的措辞描述受益人的职责，且未提供充分信息以证明她将主要履行管理或行政层面的任务。审理主任还审查了申请人关于其人员配置水平的主张，并认定申请人未能证明其已发展到可以支持一个行政职位的程度。审理主任指出，申请人未就其使用独立承包商、受益人对该等承包商的监督、或其职责的性质和范围提供充分信息。
在上诉中，申请人主张审理主任未充分解释所提交的职位描述为何存在缺陷，并指出其提交的材料已充分说明所提供职位如何满足行政职务法定定义中包含的全部四项标准。此外，申请人称审理主任忽视了有关其使用承包商执行公司几乎全部日常运营任务的证据。
该法将“行政职务”定义为在组织内的一项任职，其中雇员主要指导组织或组织的主要组成部分或职能的管理；确立组织、组成部分或职能的目标和政策；在自由裁量决策中行使广泛权限；并且仅接受组织高层行政人员、董事会或股东的一般监督或指导。该法第 101(a)(44)(B) 条。
如果人员配置水平被用作确定个人是否担任管理或行政职务的因素，美国公民及移民服务局（USCIS）会考虑组织的合理需求，结合组织的总体目的和发展阶段。见该法第 101(a)(44)(C) 条。
在审查特定受益人的行政职务时，我们将首先查看申请人对工作职责的描述。申请人对工作职责的描述必须清楚说明受益人将履行的职责，并表明该等职责是否属于管理或行政职务。见 8 C.F.R. § 214.2(l)(3)(ii)。除所要求的工作职责描述外，USCIS 还审查公司的组织结构、受益人下属雇员的职责、是否有其他雇员使受益人免于履行运营职责、业务性质，以及有助于理解受益人实际职责和在业务中角色的任何其他因素。
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因此，我们将讨论有关受益人工作职责的证据，以及有关申请人业务性质和人员配置水平的证据。
A. 职责
根据行政职务的定义，申请人必须首先证明受益人将履行某些高层职责。Champion World, Inc. v. INS, 940 F.2d 1533 (9th Cir. 1991)（未出版的目录决定）。其次，申请人必须证明受益人将主要从事管理或行政职责，而非与申请人的其他雇员一起从事普通运营活动。见 Family Inc. v. USCIS, 469 F.3d 1313, 1316 (9th Cir. 2006)；Champion World, 940 F.2d 1533。
申请人自述为“房地产租赁与开发”业务，在2016年12月提交申请时有两名雇员且无收入。申请人称其有四个处于不同开发阶段的房地产项目，包括：一栋获许可作为租赁物业的住宅；一个在提交时仍在建设中的公寓酒店项目；一份购买一块空地的协议；以及购买四块相邻土地用于另一个公寓开发项目的机会。
申请人提供了受益人在其初始运营年度所履行职责的清单，指出她已作出购买两处房产的决定并雇用了一名管理员。申请人进一步描述了其在延期申请下的拟议职责：
[受益人]将继续履行以下职责：收集和分析住宅及商业房地产市场信息，并为[申请人]确立可行的长期和短期目标；确定房地产租赁或开发项目，并雇用代理人、建筑师和工程师并监督设计过程（包括计划审查、编辑、协调和许可），雇用承包商并监督改良或新建过程（包括创建和管理改良/建设预算，以及创建和管理改良/建设进度表），并在租赁、营销和销售增值房产方面作出决定。
申请人指出，受益人将就住宅物业的租赁作出决定，监督最近购买的空地上的住宅开发项目（预计于2017年5月开始），并继续致力于收购四块土地用于开发，并在收购后作出有关开发的决定。
关于公司目前最大的项目（一个预计于2017年2月完成的公寓酒店翻新项目），申请人指出，项目完成后，受益人将负责招聘和培训人员以提供租赁服务；为租赁物业运营制定预算并监控采购和其他支出；监督租赁物业的日常运营；安排班次；处理租户的
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关切，进行员工评估，并作出有关员工薪酬和晋升的决定。
在回应要求提供证据（RFE）要求提供有关受益人日常职责及其将花在特定任务上的时间的更多细节时，申请人提供了她将如何在四项职责之间分配时间的宽泛细分：
- 受益人将继续通过收集和分析住宅及商业房地产市场的信息，来确立[申请人]的目标和政策。（占其20%的时间）
- 尽管受益人是[申请人]的两名员工之一，但受益人主要通过独立承包商，单独且主要负责公司的方向。所有[申请人]的职能，包括房产收购、房产开发（如翻新和/或建造）以及房产出租或销售，均在受益人的指导下执行。受益人本人不执行任何这些职能，而是在其认为适当时指导房地产经纪人、建筑师、建筑公司等采取行动。受益人已将其75%的时间用于选择、谈判、监督和指导独立承包商执行[申请人]的职能。
- 受益人一直在行使并将继续行使广泛的自由裁量决策权，例如在选择独立承包商执行[申请人]的职能（如房地产收购和/或开发）方面……
- 受益人一直仅接受并将仅接受董事会的一般监督或指导。受益人将其5%的时间用于与……两名股东沟通，使其了解与房产收购、开发或处置相关的任何重大决策，并在将资金从我们的中国公司转移至[申请人]时取得其同意，此类转移通常涉及大额资金。
我们同意审理主任的认定，即所提交的描述未能证明受益人将在延期申请下主要履行高管级别的职责。
“高管身份”一词的法定定义侧重于个人在复杂组织层级（包括组织的主要组成部分或职能）中的较高职位，以及该人指导该组织的权力。该法第101(a)(44)(B)条。根据该法，受益人必须有能力“指导管理层”并“确立该组织的目标 and 政策”。该定义的内在要求是，组织必须拥有下级管理层员工供受益人指导，且他们必须主要关注组织的广泛目标和政策，而非企业的日常运营。个人不会仅因其拥有高管头衔或因其作为所有者或唯一管理人员“指导”企业而被视为该法意义上的高管。受益人还必须行使“广泛的自由裁量决策权”并
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仅接受“来自组织高层管理人员、董事会或股东的一般监督或指导。”同上。
受益人选择、聘用和监督独立承包商的权力和自由裁量权已予以注意，但职位描述未传达关于受益人在申请之日及之后日常将从事何种工作的充分信息。申请人未解释受益人与独立承包商的典型互动，以支持其关于此类互动涉及高管级别任务的主张。鉴于申请人称此类职责需要其75%的时间，对这一职责领域的宽泛概述不足以证明其主要从事高管职责。具体细节显然是表明受益人的职责主要属于高管或管理性质的重要指标，否则满足定义将仅仅是对法规的重复。Fedin Bros. Co., Ltd. v. Sava, 724 F. Supp. 1103, 1108 (E.D.N.Y. 1989), aff'd, 905 F.2d 41 (2d. Cir. 1990)。
此外，申请人声称有一个建筑/翻新项目接近完工，另一个项目还要再过六个月才开始。鉴于申请提交时公司的性质，不清楚对承包商的监督如何会持续需要受益人日常的大部分时间。
此外，尽管申请人在回应补件通知时声称受益人将把大部分时间用于聘用和监督承包商，但申请人最初称她将大量参与公寓酒店的运营，该酒店预计在提交本申请后几个月内开业。这些职责包括非高管任务，如监督物业的日常运营、安排班次、监控物业的开支和采购以及处理租户的关切，但在后来的职位描述中明显缺失，从而引发了对后来提交的百分比分解准确性的疑问。
受益人的其余职责包括：收集和分析房地产市场信息，这是一项研究导向的任务；确立短期和长期目标；以及向公司所有者和董事报告，而其在公司管理中的角色以及对受益人的监督程度在记录中未作解释。虽然确立目标和政策是一项高管职责，但申请人未提供受益人已确立的目标或政策的具体例子，也未表明此类职责将需要其相当一部分时间，以致她将主要关注公司的目标和政策，而非其日常运营。
尽管受益人在两名员工的组织中担任高级职位，但受益人将管理或指导企业这一事实并不必然确立其符合该法第101(a)(44)条含义内以管理或高管身份作为公司内部调任人员分类的资格。根据该法，此分类的资格要求职位的职责主要属于高管或管理性质。该法第101(A)(44)(A)和(B)条。尽管受益人可能对申请人的日常运营行使自由裁量权，并在自由裁量决策方面拥有必要的权力级别，
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但申请人提交的宽泛职位描述不足以证明其实际职责主要属于高管性质。
B. 人员配置
记录显示，申请人在提交申请时雇有两名员工——受益人和一名管理员，后者主要履行行政和文书职责。申请人的组织架构图还显示“各类独立承包商，如房地产经纪人、建筑师、建筑公司等”。申请人提供了证据，证明其已就开发其公寓酒店物业相关的建筑和建筑服务与 和 签订合同并支付费用。申请人还提供了一封房地产经纪人的信函，该经纪人称其在申请人寻求购买四块相邻地块期间与其合作，并预计该交易将在漫长的谈判过程后推进。申请人未指明或记录其他承包商，也未提供关于受益人与他们日常互动性质的额外信息。
在此，申请人未证明受益人对建筑承包商的一般监督或与房地产经纪人的合作是一项高管级别职责，或等同于“指导该组织的管理层”。申请人未证明，截至提交申请之日，她主要关注组织的广泛政策和目标，日常管理由下级管理层负责，或她将免于大量参与企业的日常运营，例如研究当地房地产市场、在租赁物业完工后进行营销，或监督申请提交后不久即将开业的租赁物业的运营。申请人未表明其在初始运营年度内已发展到需要受益人主要履行高管职责的程度。
在上诉中，申请人主张受益人的职位具备高管职位的所有必要要素，但同样未充分阐述受益人典型日常职责的性质。我们同意审理主任的认定，即证据不足以证明受益人将在延期申请下以高管身份受雇。
III. 受益人在国外的雇佣
最后，我们指出，申请人必须证明受益人在为其提交初始L-1A申请之前的三年内，至少连续一年受雇于合格的外国实体。见8 C.F.R. § 214.2(1)(3)(iii)。
申请人在申请书中称，受益人自2010年至2015年期间为其在 中国 的境外关联公司工作。然而，美国国务院记录显示，受益人在2014年11月申请B-1/B-2访问签证时，在其非移民签证申请中称其担任 某 中国 公司的总经理，此前曾担任
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某 公司（自2009年3月至2014年1月）的销售经理。她未将申请人的境外关联公司列为前雇主。尽管我们在此并不基于从美国国务院获得的这一信息作出不利裁定，但申请人若今后代表受益人提交任何申请，可能需要就受益人关于其境外工作的陈述作出说明。
四、结论
上诉必须被驳回，因为申请人未能证明其将根据延期申请以高管身份雇用受益人。
裁定：上诉被驳回。
引用为 Matter of J-G-D- Ltd., ID# 505959 (AAO July 26, 2017)
