行政上诉办公室非先例裁决
美国公民及移民服务局
案号：40100394
日期：WLY 28, 2026
对 U.S. Citizenship and Immigration Services (USCIS) 裁决的上诉 表格 I-140，外籍劳工移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名研究人员，寻求以持有高等学位的专业人士身份获得职业移民第二优先（EB-2）移民分类，并寻求豁免与该分类相关的职位邀请要求。见《移民与国籍法》（本法）第 203(b)(2) 条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
USCIS 拒绝了该申请，认定申请人未证明其符合国家利益豁免的资格，或从裁量角度而言不值得获得该豁免。现本事项依 8 C.F.R. § 103.3 提交本办公室审理。
申请人负有举证责任，须以优势证据标准证明其符合资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本案问题进行重新审查。Matter of Christa's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
I. 法律
为符合基础 EB-2 签证分类的资格，申请人必须证明其是高等学位专业人士，或在科学、艺术或商业领域具有特殊能力的人士。本法第 203(b)(2)(A) 条。如果申请人证明其符合基础 EB-2 分类的资格，则还必须证明其值得获得对职位邀请要求“符合国家利益”的裁量性豁免。本法第 203(b)(2)(B)(i) 条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 指出，USCIS 可作为裁量事项，在申请人证明以下各项时授予国家利益豁免：
拟议工作同时具有实质价值与国家重要性；
该个人有能力推进其拟议工作；以及
整体而言，豁免职位邀请要求将有利于美国。
同上。
II. 分析
对于基础 EB-2 移民分类，USCIS 认定申请人符合持有高等学位的专业人士资格。上诉中的问题是，申请人是否证明豁免职位邀请要求（并因此豁免劳工证）将符合国家利益。USCIS 认定，虽然申请人证明其符合 Dhanasar 分析框架的第二要素，但未证明其符合 Dhanasar 的第一和第三要素。经重新审查，本办公室同意 USCIS 的认定，即申请人未证明其拟议工作具有 Dhanasar 第一要素所要求的国家重要性。
在上诉中，申请人主张，USCIS 将其工作与拟议就业混为一谈，从而错误识别了其拟议工作，误解了重要事实，并在评估 Dhanasar 所设标准时忽视了证据。在裁决对其工作及其国家重要性的分析中，申请人声称 USCIS 滥用裁量权，依赖无关考量，未适当评估其拟议工作及全部证据，并援引 Buletini v. INS, 850 F. Supp. 1222 (E.D. Mich. 1994)。他坚持认为，在整体考量证据（包括其陈述及其领域内同事的推荐信）时，其已以优势证据明确证明其拟议工作具有国家重要性。如下文所述，本办公室不同意申请人对 USCIS 裁决的评价。
为确定申请人是否已按优势证据标准履行其举证责任，本办公室不仅考虑证据的数量，还考虑证据的质量（包括相关性、证明力和可信度）。见 Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 376；另见 Matter of E-M-, 20 I&N Dec. 77, 79-80 (Comm'r 1989)。Buletini 案法院并未表示，USCIS 若未对每项证据逐一分析即属滥用裁量权。当 USCIS 对申请给予有理由的考量并作出充分认定时，无需具体回应申请人提出的每一项主张，也无需回应申请人提交的每一件证据。Amin v. Mayorkas, 24 F.4th 383, 394 (5th Cir. 2022)；Martinez v. INS, 970 F.2d 973, 976 (1st Cir. 1992)；aff'd Morales v. INS, 208 F.3d 323, 328 (1st Cir. 2000)；另见 Pakasi v. Holder, 577 F.3d 44, 48 (1st Cir. 2009)；Kazemzadeh v. U.S. Atty. Gen., 577 F.3d 1341, 1351 (11th Cir. 2009)；United States v. Teixeira, 62 F.4th 10, 25 (1st Cir. 2023)（认定事实审理者“在作出裁定时无需对每一细枝末节的证据都阐明其结论”）。
根据记录，USCIS 的裁决是对证据的有理由的解释与考量。该裁决确认并分析了所提交的文件，并对证据进行了权衡，但认定该证据缺乏证明力。见 Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 376。如所述拟议工作及记录中的证据，并不支持申请人的主张，即其工作的潜在影响将对其领域产生更广泛影响，或具有达到国家重要性层面的意义。
关于其拟议工作，申请人称其打算“制定并整合应对数字隐私、数据保护、人工智能（AI）和数字媒体挑战的策略，以便为政策制定、行业实践和公众意识提供洞见，从而提升国家竞争力和社会福祉。”在补件通知回复中，申请人提供了一份陈述，进一步解释其研究，称将聚焦三个领域：“数字时代的隐私与数据保护、AI 的社会影响与伦理考量，以及通过数字媒体实现经济格局的转型。”通过运用其经验，他寻求“为制定基于证据的解决方案作出贡献，以加强美国作为技术创新全球领导者的地位，同时确保这一进步与基本权利和价值相一致。”他声称其研究将有助于加强经济和就业，同时平衡创新、社会福祉与国家安全。
他指出其就业将与其拟议工作相分离，并表示其打算通过争取 Georgia Institute of Technology 的职位，在美国担任研究人员。此外，申请人称其打算通过同行评审出版物传播其研究工作，并在会议上进行展示。
Dhanasar 分析框架的第一要素，即实质价值与国家重要性，聚焦于申请人拟开展的具体工作。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。工作的价值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。在确定国家重要性时，相关问题并非该个人将从事的领域、行业或职业的重要性；相反，本办公室聚焦于“外籍国民拟开展的具体工作”。同上。工作比一般职业更为具体，应包含申请人打算开展的工作类型的细节，并描述具体项目和目标。一般见 6 USCIS Policy Manual F.5(D)(2), https://www.uscis.gov/policy-manual。
申请人未按其拟从事的研究工作提出 Dhanasar 所要求的具体拟议工作，也未提供相应程度的聚焦或文件，以支持其主张，即其拟议研究有可能影响其数字隐私、数据保护、AI 和数字媒体领域，或任何其他领域和行业。虽然申请人通过确定三个重点领域及其潜在影响，概述了其拟议研究，但其描述只是简要概括，缺乏具体细节和支持其影响主张的证据。申请人在美国某大学开展研究，聚焦于制定应对数字隐私、数据保护、AI 和数字媒体挑战的策略，以改善技术、国家安全、国家竞争力和社会福利，这可能证明拟议工作的实质价值。然而，其拟议研究及记录中的证据并不支持或证明其工作在全国、全球或通过更广泛影响达到国家重要性层面的潜在预期影响。
作为对比，Dhanasar 案中的申请人在空气与航天推进领域，更具体地说是涉及 5 马赫以上速度的高超声速推进系统方面，证明其开展了研究与开发，并且开发了一种精确计算高超声速气流的新方法。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 891-92。此外，他提交的证据表明，他将继续其在纳米卫星、火箭推进弹道导弹和单级入轨飞行器推进系统设计与开发方面的研究，并提交了大量支持性证据，说明其持续研究将如何帮助美国保持在高超声速飞行方面相对于其他国家的优势，包括证明其研究获得政府实体资助的文件。同上。本案中，申请人未提供 Dhanasar 所要求程度的特定细节或文件来支持其主张。
申请人主张，其拟议工作旨在帮助推进知识，并为应对政府倡议所强调的国家关切（特别是优先应对互联网隐私、数据保护、AI 和数字媒体挑战的倡议）的监管和技术框架制定基于证据的解决方案。申请人强调，美国保持技术领导地位和经济竞争力对于维护国家安全和民主价值十分重要。其陈述概述了多项国家倡议、立法、政策和战略，这些均聚焦于应对数据隐私与保护、人工智能和数字媒体方面的挑战。
然而，申请人未充分详述其拟议研究，也未提供支持性证据，以使人理解其研究将如何影响国家倡议，或如何对其领域产生足以达到国家重要性层面的广泛潜在影响。美国政府倡议的重要性并无争议，但其整体意义并不能确立申请人拟议工作本身的国家重要性。此外，某一行业或领域的重要性不足以满足 Dhanasar 框架下的国家重要性要求。见同上 at 889-90。仅仅开展聚焦于数字隐私、数据保护、AI 和数字媒体的研究，不足以确立拟议工作的国家重要性。相反，本办公室聚焦于“外籍国民拟开展的具体工作”，并考虑该工作的“潜在预期影响”。同上 at 889。申请人未量化拟议工作在所确定关切领域的预期影响，也未提供客观、有证明力的证据支持其主张。申请人未证明其具体工作在应对数字隐私、数据保护、AI 和数字媒体挑战等国家重要事项方面的潜在预期影响。
虽然申请人主张，USCIS 错误地将其同事的推荐信及其以往研究引用记录视为对其主张的佐证而予以忽视，但这些信件并未讨论其拟议工作及其引入所称创新进展的计划，而这些进展可能被其领域或任何其他行业的其他从业者传播或采用。申请人必须以相关、有证明力且可信的证据支持其主张。见 Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 376。
其同事的信件并未讨论其拟议工作及其潜在预期影响，而主要对其以往研究项目作一般性概述。例如，S-S- 博士的一封信解释了申请人以往的研究，该研究考察了“伊朗宗教虔诚与移民倾向之间的相互作用”，同时认可其继续开展的研究将“有助于在技术、社会与政策的交汇处制定更有效的策略”。E-S- 博士的另一封信讨论了申请人以往与伊朗人及社交媒体隐私保护相关的研究，同时对申请人继续开展数字媒体研究给予广泛支持。同样，B-M-B- 博士的一封信讨论了申请人以往的研究，该研究考察了“技术进步与艺术创作之间的复杂关系”。虽然这些信件一般性提及申请人以往研究对其领域有贡献且具有重要性，但并未具体提及申请人的拟议研究工作。此外，申请人未解释其以往研究工作与其拟议工作之间的关系。
本办公室认可申请人的学术成就与贡献，但其未提供足够的信息和证据（基于推荐信及其以往研究工作），以证明其关于提供将影响其领域或任何其他行业的新创新方法的主张。虽然推荐信及其以往研究引用记录可能有助于更好地理解其拟议工作及其潜在影响，但此类证据主要涉及 Dhanasar 框架的第二要素，而非说明申请人拟议工作的国家重要性。Dhanasar 框架的第二要素“将焦点从拟议工作转向外籍国民”。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 890。此处的问题是，申请人拟开展的具体工作是否具有 Dhanasar 第一要素下的国家重要性。为评估申请人拟议工作是否满足国家重要性要求，本办公室考察记录其拟议研究工作“潜在预期影响”的证据。同上 at 889。
申请人主要依赖其陈述，而无佐证证据，将其拟议研究工作描述为对推进数据保护、AI 和数字媒体领域有价值，并影响经济增长、社会福祉、国家安全和国家倡议。申请人未详细说明或通过支持性证据证明其引入新创新或进展的计划，而这些创新或进展可能被其领域或任何行业的其他从业者传播或采用。申请人必须以相关、有证明力且可信的证据支持其主张。见 Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 376。由于申请人未如此行事，其未充分证明其在美国的拟议工作将具有 Dhanasar 第一要素下的国家重要性。
USCIS 进一步认定，虽然申请人证明其符合 Dhanasar 第二要素下有能力推进拟议工作的要求，但其未证明整体而言豁免职位邀请要求（并因此豁免劳工证）将有利于美国，即不符合 Dhanasar 第三要素。由于记录中的文件不足以证明申请人符合 Dhanasar 先例裁决的第一要素，其未证明符合国家利益豁免的资格。这一被确定的驳回依据对申请人的上诉具有决定性，因此本办公室拒绝审理并在此保留申请人在 Dhanasar 第二和第三要素下的资格主张及上诉论点。见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（指出“法院和机构无需对作出其结论所不必要的问题作出认定”）；另见 Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 526 n.7 (BIA 2015)（在申请人本不符合资格的情况下，拒绝在上诉中审理替代性问题）。
III. 结论
由于申请人未证明其符合 Dhanasar 分析框架第一要素所要求的资格，其从裁量角度而言不符合国家利益豁免的资格。基于上述理由，上诉将被驳回。
裁定
上诉驳回。
通知：本裁决构成本事项的最终裁决。提交动议不会推迟裁决的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留或原本不可入境或可被驱逐的外国人，可能因签发表格 I-862（出庭通知）而依本法第 240 条面临遣返程序。该等程序可能导致其被驱逐出美国，并可能使其未来无法获得签证或其他移民福利。
