行政上诉办公室非先例裁决
美国公民及移民服务局
案号：41000180
日期：2026 年 7 月 31 日
对 美国公民及移民服务局（USCIS）决定的 上诉 表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名计算机科学家，寻求以拥有高级学位的专业人士身份获得职业移民第二优先（EB-2）移民分类，并寻求豁免该分类所附的工作邀请要求，即国家利益豁免（NIW）。见《移民与国籍法》（本法）第 203(b)(2) 条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
USCIS 通过其服务中心运营部（SCOPS）拒绝了表格 I-140，外籍工人移民申请（申请），认定记录已证明申请人符合基础签证分类的资格，但她不值得在符合国家利益的情况下行使裁量权豁免工作邀请要求。此事现依据 8 C.F.R. § 103.3 提交本办公室审理。申请人负有举证责任，须以优势证据证明其资格。本法第 291 条；Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375 (AAO 2010)。本办公室对本案问题进行重新审查。Matter of Christo's Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
I. 法律
要符合基础 EB-2 签证分类的资格，申请人必须证明其是拥有高级学位的专业人士，或在科学、艺术或商业领域具有特殊能力的人士。本法第 203(b)(2)(A) 条。
如果申请人证明其符合基础 EB-2 分类的资格，则还必须证明其值得行使裁量权，在“符合国家利益”的情况下豁免工作邀请要求。本法第 203(b)(2)(B)(i) 条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 案指出，USCIS 可以行使裁量权，在申请人证明以下事项时批准国家利益豁免：
拟议工作同时具有实质价值与国家重要性；
该个人有能力推进其拟议工作；以及
整体而言，豁免工作邀请要求将有利于美国。
同上。USCIS 批准或拒绝 NIW 的决定在性质上属于裁量。见 Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（与第一、第三、第九、第十一及哥伦比亚特区巡回上诉法院意见一致）。
II. 分析
A. 国家利益豁免
申请人于 2022 年获得计算机科学博士学位的外国同等学历。此后，她曾在一家人工智能人力资源技术公司担任数据科学家，并在一家癌症研究与治疗医院担任应用研究科学家。在初始提交中，申请人对其拟议工作描述如下：
我的拟议工作是运用论证挖掘技术处理患者记录和临床试验报告，以促进结论提取，从而分析数据、改进决策、识别反复出现的模式、发现安全隐患，并支持循证医疗实践。为推进这一工作，我将运用我在数据挖掘与分析、深度学习、机器学习以及自然语言处理算法方面的丰富经验。我的工作将继续通过我的同行评审出版物和会议报告在该领域传播。
#### 1. 实质价值与国家重要性（合并为 Dhanasar 第一要素）
第一要素，即实质价值与国家重要性，聚焦于该个人拟议开展的具体工作。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。工作的价值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。同上。
在确定拟议工作是否具有国家重要性时，本办公室考虑其潜在的前瞻性影响。同上。在评估国家重要性时，相关问题不是外籍人士将从事的行业或职业的重要性。相反，本办公室聚焦于“外籍人士拟议开展的具体工作”，并考察能够说明其实际拟议工作的“潜在前瞻性影响”的证据。同上。申请人必须证明拟议工作将“更广泛地影响该领域”（同上 at 893），并具有“更广泛的影响”（同上 at 889）。此类工作可能在“某一特定领域内具有国家甚至全球影响，例如源于某些改进的制造工艺或医学进步”（同上 at 889），具有广泛推进并广泛影响美国战略利益的潜力（同上 at 892），或“特别是在经济萧条地区”具有“雇用美国工人的显著潜力或[具有]其他实质性积极经济影响”（同上 at 890）。
USCIS 政策还规定，“如果记录中的证据表明该个人的拟议工作具有显著潜力，能够广泛增进社会福利或文化或艺术丰富，或有助于有价值的技术或研究领域的进步，则可能达到国家重要性的水平。”一般见 6 USCIS Policy Manual F.5(D)(3), https://www.uscis.gov/policy-manual（引用 Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889-90, 892）。
SCOPS 在国家重要性部分作出了不利认定，因为证据未显示申请人的具体拟议工作将产生超出其雇主或直接项目之外的更广泛影响。他们还认定，提交材料更多聚焦于申请人所在领域及其资格的重要性，而非工作本身预期的国家影响。SCOPS 还认定，申请人提出了资格主张，但未以充分证据予以佐证，因而未达到其举证责任。
首先，上诉状反映出对证明拟议工作国家重要性所需条件的误解。在上诉中，申请人称本办公室“认定，证明申请人研究领域重要性及其与美国战略利益关系的证据，以及证明美国在申请人研究领域取得进展的潜在意义的补充证据，足以满足第一要素的国家重要性要求。”申请人通过引用 Dhanasar 裁决来支持这一主张。她指出，本办公室如何讨论了描述高超声速推进研究重要性的信件，以及与政府开发高超声速技术兴趣相关的媒体文章和其他证据。但申请人对 Dhanasar 裁决的解读在此有误，因为这些内容只是为 Dhanasar 博士的拟议工作提供了事实背景，其本身并未确立国家重要性的法律标准。
与申请人的描述相反，Dhanasar 裁决聚焦于 Dhanasar 博士拟议开展的具体工作，以及证明其拟议研究有可能在其领域产生更广泛影响的证据。特别是，Dhanasar 裁决采信了专家意见信和支持文件，这些材料解释了他的研究如何能够提升航空航天能力，并对美国国防、国家安全和科学竞争力具有实际意义。Dhanasar 案对国家重要性的认定并非基于航空航天领域本身公认的重要性，而是基于证明 Dhanasar 博士的工作有可能以对美国国家利益产生更广泛影响的方式推进该领域的证据。因此，该裁决并未忽视描述 Dhanasar 博士领域重要性的证据；相反，本办公室将该证据与证明其具体工作前瞻性影响的文件一并评估。Dhanasar 案中的主张与支持证据同本案申请人之间的一个区别是，她并未同时证明其拟议工作的“潜在前瞻性影响”（Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889），也未证明其将如何“更广泛地影响该领域”（同上 at 893）。Dhanasar 博士的记录揭示了一条清晰路径，表明其工作有可能更广泛地影响该领域，但本办公室面前的记录并不如此清晰。
既然已处理该误解，本办公室现在讨论第一要素国家重要性要求与本案相关的核心问题：她的拟议工作将如何更广泛地影响该领域。
仅仅推进具有国家重要性的目标，或如申请人此处所称解决国家关键健康挑战，并不能满足国家重要性的要求。关于 Dhanasar 裁决要求何种证据证明国家重要性，经审查显示，Dhanasar 博士将其拟议工作描述为在其领域具有重大影响，支持其申请的许多专家信函也如此描述。当本办公室审理 Dhanasar 博士的上诉时，进行了两项评估，以确定哪些内容符合、哪些不符合第一要素国家重要性要求下的拟议工作。本办公室认定其未来研究工作符合要求，而其未来教学工作不符合。
归根结底，申请人在第一要素国家重要性要求下应回答的问题，不是某项工作是否可能以某种有限方式触及更广泛领域，而是它是否可能以具有国家重要性的方式影响该领域。仅增加知识或对该领域作出其他改进而无更广泛影响的常规或渐进贡献，通常不足以满足 Dhanasar 第一要素的要求。见同上 at 889-90, 893（通过其描述性语言认定，工作在某领域的影响应是广泛或深远的，而不应是有限的，例如“更广泛的影响”“显著潜力”“实质性积极经济影响”和“更广泛地”）。
Dhanasar 裁决提供的示例表明，就国家重要性而言，符合条件的工作不能建立在微小影响之上。该裁决并未规定本办公室仅考虑某项工作是否有可能在该领域产生任何前瞻性影响。以这种方式解释要求，实际上会使第一要素中工作要求具有国家重要性的水准要求失效。相反，它应包含质量方面的内容，并具有“某一特定领域内国家甚至全球影响”，或具有“雇用美国工人的显著潜力或其他实质性积极经济影响”。同上 at 889-90。
本办公室在 Dhanasar 裁决本身中落实了这一概念，当时本办公室区分了他所主张的两项工作：一项是继续研究纳米卫星、火箭推进弹道导弹和单级入轨飞行器的推进系统，另一项是继续在大学层面教授航空航天工程。Dhanasar 博士未来研究的潜在影响程度，是证明其工作符合第一要素国家重要性标准的关键因素。这一点显而易见，因为其未来教学工作在更广泛领域没有足够程度的影响，因此不符合第一要素的国家重要性要求。Dhanasar 博士未能证明他“将从事更广泛影响 STEM 教育领域的活动”。
拟议工作应展示质量性贡献——例如充分推进知识、改进实践，或创造具有国家甚至全球影响的条件——而不是依赖模糊或渐进的影响。为满足第一要素的这一部分，申请人必须证明拟议工作将产生更广泛的领域层面或国家层面影响。例如，该工作将塑造该领域的运作方式、技术的部署方式、政策的形成方式或结果的产生方式。否则，所主张的影响只是名义上的，达不到 NIW 要求。USCIS 政策指南进一步强调这种质量性方法才是适当的，指出“如果记录中的证据表明该个人的拟议工作具有显著潜力”对社会或特定技术或研究领域产生值得注意的积极影响，则可确立国家重要性。一般见 6 USCIS Policy Manual, 同上, F.5(D)(3)（引用 Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889-90, 892）。（强调为后加）。
在评估国家重要性时，相关问题不是外籍人士将从事的行业或职业的重要性。相反，本办公室聚焦于“外籍人士拟议开展的具体工作”，并考察能够说明其实际拟议工作的“潜在前瞻性影响”的证据。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。SCOPS 在补件通知中传达了这一点，告知她的证据“未证明[她的]项目在医疗领域具有国家或全球影响”，在申请的拒绝决定中也如此，但申请人似乎拒绝接受机构在该问题上的裁定。申请人有责任提交在优势证据标准下符合法规、规章、先例裁决和机构政策所规定要求的的主张和证据。但她在此未满足该责任。见 Matter of Y-B-, 21 I&N Dec. 1136, 1142 n.3 (BIA 1998)（认定提交方的举证责任既包括初始的举证产出责任，也包括最终的说明责任）。
NIW 类别中国家重要性要素的目的核心，并不是外籍人士正在从事重要工作。虽然这可能是 Dhanasar 第一要素下的考虑因素，但它属于第一要素的实质价值要求。相反，国家重要性意味着该个人的拟议工作有可能在其开展工作的领域产生值得注意的、独特的和质量性的影响。对其他类型工作应考虑的因素包括，它们是否“在某一特定领域内具有国家甚至全球影响，例如源于某些改进的制造工艺或医学进步”（同上 at 889），是否具有广泛推进并广泛影响美国战略利益的潜力（同上 at 892），或“特别是在经济萧条地区”是否具有“雇用美国工人的显著潜力或[具有]其他实质性积极经济影响”（同上 at 890）。因此，从事重要工作是其中一项要求，但寻求 NIW 的人必须证明其努力不止于此，并且其工作将在该领域产生充分反响。
本办公室注意到，申请人关于其努力具有国家重要性的主张，可能被任何从事类似工作的人采纳和使用，尽管她并未证明其工作在该领域至多会产生超过名义影响的效果。因此，申请人的立场似乎是，每一位从事她所拟议同类研究的移民，仅凭从事该工作就应满足 Dhanasar 第一要素。这完全不足以满足 NIW 分类下的国家重要性要求，申请人似乎将第一要素中较不严格的实质价值要求与其更严格的国家重要性要求混为一谈。
其次，申请人引用了[已隐去]一位医学院助理教授的支持信。所引内容描述了申请人的部分工作，但主要聚焦于多语言方面，即将英语以外的语言纳入人工智能大型语言模型。这不属于申请人的拟议工作，上诉状也未解释其与她在第一要素国家重要性要求下所主张资格的关联。申请人的上诉状还引用了另一位助理教授的信函，但所引内容同样与其工作聚焦的医疗领域无关，且不清楚该内容与拟议工作有何关联。
最后，申请人称 SCOPS“似乎将积极经济影响作为针对”其案件的“新证据要求”。上诉状随后引用了拒绝决定中 SCOPS 的表述：
在 Dhanasar 案中，USCIS 认定 Dhanasar 博士的教学活动未达到具有国家重要性的水平，因为这些活动不会更广泛地影响其领域。同上 at 893。正如 Dhanasar 案认定课堂教师拟议工作不具有国家重要性，因为其不会更广泛地影响该领域，USCIS 无法认定申请人具体拟议工作的潜在前瞻性影响会超出其未来学生和雇主，进而更广泛地影响该领域、行业、社会或经济。
本办公室不同意 SCOPS 在该段落中施加了任何经济影响要求。尽管他们顺带提到了她的雇主，但本办公室无法从所引材料中得出申请人所推断的相同结论。
由于申请人未充分证明其拟议工作的国家重要性符合 Dhanasar 第一要素的要求，她未证明有资格获得工作邀请要求的 NIW。
#### 2. 本办公室保留 Dhanasar 其余第二和第三要素
如上所述，Dhanasar 第二和第三要素要求申请人证明其符合 NIW 的其他要求。但由于申请人未证明其拟议工作满足 Dhanasar 框架第一要素，她不符合 NIW 资格，进一步讨论第二和第三要素没有实际意义。因此，本办公室将不处理并保留申请人其余上诉论点。Patel v. Garland, 596 U.S. 328, 332 (2022)（引用 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25-26 (1976)（认定机构无需对最终决定不必要的问题作出“纯咨询性认定”））；另见 Matter of L-R-M-C- & V-A-M-M-, 29 I&N Dec. 757, 757 n.1 (BIA 2026)（认定当另一问题对上诉具有决定性时，本办公室无需处理上诉中的其他事项）。
III. 结论
基于上述理由，上诉将被驳回，每项理由均被视为本决定的独立且替代性依据。在签证申请程序中，申请人有责任证明其符合所寻求移民福利的资格。申请人未满足该责任。
裁定：
上诉驳回。
通知：本决定构成本事项的最终决定。提交动议不会推迟决定的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留或原本不可入境或可被驱逐的外籍人士，可能因签发表格 I-862，出庭通知，而依据本法第 240 条面临遣返程序。该程序可能导致其被驱逐出美国，并可能使其未来无法获得签证或其他移民福利。
