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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：40766636 日期：2026年6月3日
对服务中心运营处（SCOPS）决定的上诉
表格I-140，外籍工人移民申请（高级学位）
申请人是一家软件开发公司，拟聘用受益人担任计算机程序员。该公司请求将其归类为就业第二优先（EB-2）移民签证类别中持有“高级学位”的专业人士成员。参见《移民与国籍法》（本法）第203(b)(2)(A)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)(A)。企业可在该类别下为外籍人士提供美国永久居留担保，以从事要求至少硕士学位或同等学历的工作。参见8 C.F.R. § 204.5(k)(2)（定义“高级学位”一词）。
在最初批准该申请后，服务中心运营处（SCOPS）撤销了该申请的批准。部分基于受益人在申请获批后向一名美国移民官员所作的陈述，SCOPS认定申请人未能证明其在所提供职位上聘用受益人的必要意图，或受益人具备该职位的合格经验。在上诉中，该公司主张SCOPS忽视了证据。
在这些申请撤销程序中，申请人继续承担以优势证据标准证明其符合所请求福利资格的责任。Matter of Ho, 19 I&N Dec. 582, 589 (BIA 1988)（引文省略）。行使重新审查的上诉审查权，参见Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)，我们认定SCOPS未处理该公司关于其在所提供职位上聘用受益人的意图的其中一项论点，且记录中还包含其他潜在的撤销理由。因此，我们将撤回SCOPS的决定，并将该事项发回重审，以作出与以下分析一致的新决定。
一、法律
作为高级学位专业人士的移民通常遵循三步程序。首先，潜在雇主必须获得美国劳工部（DOL）的认证，证明：没有足够的美国工人能够、愿意、合格且可胜任所提供职位；且外籍人士在该职位上的就业不会损害从事类似工作的美国工人的工资或工作条件。参见本法第212(a)(5)(D)条，8 U.S.C. § 1182(a)(5)(D)。
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其次，雇主必须向美国公民及移民服务局（USCIS）提交经DOL批准的劳工证及移民签证申请。参见本法第204(a)(1)(F)条，8 U.S.C. § 1154(a)(1)(F)。除其他事项外，USCIS判定外籍受益人是否符合DOL认证职位的要求及所请求的移民签证类别。8 C.F.R. § 204.5(k)(3)。
最后，如果USCIS批准申请，受益人可在美国境外申请移民签证，或在符合条件的情况下在美国境内申请“身份调整”。参见本法第245条，8 U.S.C. § 1255。
在受益人获得美国永久居留权之前的“任何时间”，USCIS可基于“正当且充分的理由”撤销申请的批准。本法第205条，8 U.S.C. § 1155。如有记录支持，申请的错误批准可构成撤销的正当理由。Matter of Ho, 19 I&N Dec. at 590。
如果在撤销意向通知（NOIR）发出时，未予解释且未予反驳的证据本应导致申请被拒，USCIS可发出撤销申请批准的意向通知（NOIR）。Matter of Estime, 19 I&N Dec. 450, 451 (BIA 1987)。如果申请人未及时回应NOIR，或NOIR回应未反驳或解释所述撤销理由，USCIS可正当撤销申请的批准。Id. at 451-52。
二、分析
A. 在所提供职位上聘用的意图
如果企业“有意且打算在美国境内聘用[外籍人士]”，雇主可提交移民签证申请。本法第204(a)(1)(F)条。申请人必须意图按照随附劳工证的条款和条件聘用受益人。参见Matter of Izdebska, 12 I&N Dec. 54, 55 (Reg'l Comm'r 1966)（确认申请被拒，理由是与随附劳工证的条款相反，申请人不打算以全职、住家方式聘用一名本国工人）。
在申请人的劳工证和表格I-140（外籍工人移民申请）上，该公司证明其意图全职聘用受益人担任计算机程序员。记录显示，他自2009年3月起一直为该公司工作。该公司表示，他将年薪67,766美元，并在其办公室工作，该地址与表格I-140和劳工证上所述的地址相同。SCOPS于2011年3月2日批准了该申请。
然而，在2025年3月，1 SCOPS发出了一份NOIR，其中部分指称申请人未能证明其在所提供职位上聘用受益人的意图。如前所述，该公司的表格I-140和劳工证表明受益人将在该公司办公室工作。根据NOIR，受益人在2022年10月就其身份调整申请接受USCIS官员面谈时表示，自2020年COVID-19疫情袭击美国以来，他一直在家远程为
1 尽管USCIS于2011年批准了该申请，但受益人所来自国家国民的移民签证类别积压，导致其数年后才能提交身份调整申请。参见本法第201(d)条，8 U.S.C. § 1151(d)；第245(a)(3)条（限制美国每年可签发的就业类移民签证数量，并要求在提交身份调整申请时移民签证须可立即获得）。
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自2020年COVID-19疫情袭击美国以来，申请人一直[让]他[居家]……但他表示，在疫情之前，他在客户现场工作，每年仅“几次”前往申请人的办公室。NOIR称：“这引发了疑问，即申请人是否意图在I-140表格和劳工证所列的预期就业地区之外雇用受益人。”
SCOPS基于正当且充分的理由发出了NOIR。申请人的表格I-140和劳工证将受益人的拟议就业限于该公司办公室正常通勤距离以内的区域。参见20 C.F.R. § 656.30(c)(2)（将劳工证的效力限于其上所述的“预期就业区域”）；20 C.F.R. § 656.3（将“预期就业区域”一词定义为“预期就业地点（地址）正常通勤距离以内的区域”，包括“同一MSA[大都市统计区]内的任何地点”）。如果申请人意图在随附劳工证所述预期就业区域之外聘用受益人，移民局可正当拒绝移民签证申请。Matter of Sunoco Energy Dev. Co., 17 I&N Dec. 283, 284 (Reg'l Comm'r 1979)。因此，在没有反驳或解释的情况下，受益人可能在申请人办公室正常通勤距离之外就业本应导致申请被拒。参见本法第204(b)条（要求认定“申请中所述事实真实”；8 C.F.R. § 103.2(b)(1)（“与福利请求相关的任何提交证据均纳入并视为该请求的一部分。”）
在回应NOIR时，申请人否认其意图在办公室正常通勤距离之外聘用受益人。该公司总裁的一封信指出，移民签证申请中的工作邀请提出的是“未来就业”。该信称：“[受益人]目前在我们这里的就业已持续15年以上，属于临时、非移民性质，……这超出了其移民签证申请所依据的[劳工证]条款范围。”除非USCIS批准该申请，否则受益人无需在所提供的职位上为申请人工作。参见Matter of Rajah, 25 I&N Dec. 127, 132 (BIA 2009)（“外籍人士在身份调整前无需已受雇于认证雇主[从事所提供职位]。”）因此，申请人主张，受益人此前在该公司办公室正常通勤距离之外的工作并不表明其缺乏在申请未来获批后在该区域内聘用他的意图。
SCOPS未处理申请人的论点。因此，我们将撤回SCOPS关于该公司在所提供职位上聘用受益人意图的认定，并将该事项发回重审。在发回重审时，SCOPS应考虑申请人的论点。如果SCOPS有其他关切，应在新NOIR中予以阐明。
B. 合格经验
申请人必须证明受益人在申请的优先日期之前满足DOL认证的所提供职位的所有要求。Matter of Wing's Tea House, 16 I&N Dec. 158, 160 (Acting Reg'l Comm'r 1977)。本申请的优先日期为2010年9月29日，即DOL受理劳工证申请进行处理的日期。参见8 C.F.R. § 204.5(d)（解释如何确定申请的优先日期）。
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在评估受益人的资格时，USCIS必须审查随附劳工证中的工作邀请部分，以确定工作的最低要求。该机构既不得忽视认证条款，也不得施加未明示的要求。参见，例如，Madany v. Smith, 696 F.2d 1008, 1015 (D.C. Cir. 1983)（认定“DOL拥有设定劳工证内容的权力”）（原文强调）。
申请人的劳工证载明所提供计算机程序员职位的最低要求为：美国计算机科学、工程或计算机应用硕士学位或外国同等学位，外加一年“在所提供职位中”的经验，或作为高级Java/J2EE开发人员的经验。在劳工证上，“在所提供职位中”一语意指“履行该工作机会关键职责的经验，具体为[劳工证申请]H.11问题所列的职责”。Matter of Symbioun Techs., Inc., 2010-PER-01422, at *4 (BALCA October 24, 2011)（引注省略）。因此，申请人的劳工证表明，所提供职位要求具备劳工证H.11问题所列工作职责、技能和技术方面的一年经验，或作为高级Java/J2EE开发人员的一年经验。
申请人提交了其在劳工证程序中为该职位所使用的招聘材料的副本。基于这些材料，SCOPS的NOIR将职位的替代经验标准解释为还要求具备该职位职责、技能和技术方面的一年经验。招聘材料——包括报纸广告、申请通知和现行工资确定申请——均载明该职位仅要求“这些工作职责/技能方面的一年经验”，指的是劳工证申请H.11问题所列该职位的职责、技能和技术。2 然而，如前所述，经认证的劳工证上所载的工作要求具有支配效力。See Madany, 969 F.2d at 1015; Rosedale & Linden Park Co. v. Smith, 595 F. Supp. 829, 833 (D.D.C. 1984)（“法院——如同[移民局]——必须完全按照潜在雇主所填写的内容审查经认证的工作机会。”）由于SCOPS错误解释了劳工证上所载所提供职位的经验要求，我们将撤回SCOPS的经验认定。3
2 申请人的招聘材料表明，其为该职位刊登了多个空缺职位的广告，这暗示该公司使用这些材料支持其他外籍人士的劳工证申请。See DOL, Office of Foreign Labor Certification, "Frequently Asked Questions (FAQs)," www.dol.gov/agencies/eta/foreign-labor/faqs/print（允许劳工证雇主为多个职位刊登单一广告）。 3 然而，记录中还包含广告所载经验方面的其他异常之处，应给予申请人机会予以说明。劳工证载明该职位要求“在所提供职位中”的一年经验，或作为高级Java/J2EE开发人员的一年经验。但这与该公司广告中所载的经验要求不符。具体而言，2010年6月10日的《波士顿环球报》广告和2010年6月21日《米尔福德每日新闻》上的本地广告均要求“在所提供职位中”的经验，并省略了作为Java/J2EE开发人员的替代经验。申请人在劳工证上证明其已向美国工人刊登所提供职位的广告，且没有美国工人可用、愿意或合格。See 20 C.F.R. § 656.10(c)(9)（要求劳工证雇主证明“[申请该工作机会的美国工人因合法的与工作相关的原因被拒绝”）。但是，与公司的证明相反，记录并未表明该公司已向美国工人刊登所提供职位——如劳工证所列——的广告。See section 204(b) of the Act（要求认定“请愿书所述事实真实”）；8 C.F.R. § 103.2(b)(1)（“与福利请求一并提交的任何证据均并入该请求并被视为其一部分。”）在批准签证申请之前，USCIS必须调查每个案件的事实，以确保请愿书所述事实（必然包括劳工证）真实。See INA § 203(b)(3)(C); § 204(b); 8 C.F.R. §§ 204.5(a)(2), 204.5(k)(4)(i) and (1)(3)(i)。
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C. 支付所提供工资的能力
尽管SCOPS未予处理，申请人亦未证明其具备支付所提供职位工资的所需能力。申请人必须证明其自请愿书优先日起直至受益人获得合法永久居留权期间持续具备支付所提供工资的能力。8 C.F.R. § 204.5(g)(2)。支付能力的证据一般必须包括年度报告、联邦所得税申报表或经审计财务报表的副本。Id. 4
在确定支付能力时，USCIS审查申请人是否自请愿书优先日所在年度起每年向受益人支付全额所提供工资。See generally 6 USCIS Policy Manual E.4(C)(1), www.uscis.gov/policy-manual。如果申请人未每年支付所提供工资或根本未向受益人支付工资，USCIS将考虑该企业是否产生足以支付所提供工资与已付工资之间任何差额的年度净收入或净流动资产。See generally 6 USCIS Policy Manual E.4(C)(2)。如果净收入和净流动资产不足，USCIS可考虑影响申请人支付所提供工资能力的其他因素。See Matter of Sonegawa, 12 I&N Dec. 612, 614-15 (Reg'1 Comm'r 1967); see generally 6 USCIS Policy Manual E.4(C)(3)。5
如前所述，申请人的劳工证载明所提供计算机程序员职位的所提供工资为每年67,766美元。请愿书的优先日为2010年9月29日。USCIS于2011年3月批准了该请愿书。因此，该公司仅需证明其自优先日起至请愿书获批之时具备支付所提供工资的能力。
申请人提交了其在2010年向受益人支付工资的证据。其国税局W-2表（工资和税务报表）副本显示，该公司当年向其支付了59,019.78美元。该金额未达到或超过每年67,766美元的所提供工资。尽管如此，我们采信申请人的支付。根据USCIS政策，该公司仅需证明其有能力支付所提供工资与其实际工资之间的差额，即8,746.22美元。See generally 6 USCIS Policy Manual E.4(C)(2)。
申请人提交了其2009年联邦所得税申报表的副本。由于请愿书获批时该公司2010年联邦所得税申报表尚不可得，USCIS允许以2009年联邦所得税申报表作为该公司2010年支付能力的证明。See generally 6 USCIS Policy Manual E.4(A) n.5（“如果在提交时优先日年度的纳税申报表、年度报告或经审计财务报表不可得，USCIS可考虑优先日之前一年的这三类文件之一。”）2009年纳税申报表反映净收入30,198美元和净流动资产321,631美元。任一金额均超过每年所提供工资与受益人实际工资之间的8,746.22美元差额。因此，该公司似乎已证明其支付所提供工资的能力。
4 如果申请人雇用至少100人，财务官的声明可代替法规要求的材料证明企业支付所提供工资的能力。8 C.F.R. § 204.5(g)(2)。然而，申请人既未主张也未证明其雇用至少100人。 5 联邦法院已维持USCIS确定申请人支付所提供工资能力的方法。See, e.g., River St. Donuts, LLC v. Napolitano, 558 F.3d 111, 118 (1st Cir. 2009)。
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然而，USCIS记录显示，申请人已为其他外籍受益人提交了I-140表。申请人必须证明其有能力支付其提交的每份请愿书所提供工资，直至受益人获得合法永久居留权。8 C.F.R. § 204.5(g)(2)。因此，申请人必须证明其有能力支付本请愿书以及截至本请愿书2010年9月29日优先日仍待决或在该日期之后、本请愿书2011年3月2日获批之前提交的其他请愿书的合并所提供工资。See Patel v. Johnson, 2 F. Supp. 3d 108, 124 (D. Mass. 2014)（维持请愿书撤销，因为截至提交获批时，申请人未证明其有能力支付多份待决和已批准请愿书的合并所提供工资）。USCIS记录显示，申请人至少五份为其他受益人提交的I-140表请愿书截至2010年9月29日仍待决，或在该日期与本请愿书2011年3月2日获批之间提交。7
SCOPS未告知申请人其需要证明有能力支付本请愿书及其他相关I-140表请愿书的合并所提供工资。因此，在发回重审时，SCOPS不妨发出新的NOIR，要求该公司提供其其他相关请愿书的收据编号和所提供工资。该公司还可提交法规要求的2010年支付能力证据，例如其2010年联邦所得税申报表副本。该公司还可提交其支付能力的额外证据，包括其在2010年向其他相关请愿书受益人支付工资的证据。
如记录支持，SCOPS可在新NOIR中列入任何额外的潜在撤销理由。在收到及时的NOIR答复后，SCOPS应审查整个记录并作出新决定。 III. 结论
SCOPS未考虑申请人关于其有意在所提供的职位中雇用受益人的一项论点。此外，记录中还包含关于该公司支付本请愿书及其他请愿书合并所提供工资能力的其他潜在撤销理由。
裁定：撤销该决定。本案发回重审，以作出与上述分析一致的新决定。
6 申请人无需证明其有能力支付其已撤回、或USCIS已拒绝、否决或撤销的申请中所提供工资的支付能力。参见 generally 6 USCIS Policy Manual E.(4)(C)(2)。该公司亦无需证明其在相关申请对应的优先日期之前、或在相关受益人成为永久居民之后有能力支付所提供工资。同上。 7 USCIS记录以以下收据编号标识申请人的五份申请：_____________，
