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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案由：31283587 日期：2024年6月6日
对德克萨斯服务中心决定的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名牙科外科医生和修复牙科医生，寻求第二优先移民分类（EB-2），作为持有高级学位的专业人士，并寻求对此EB-2移民分类所附工作要求及劳工证的国家利益豁免。参见《移民与国籍法》（该法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
德克萨斯服务中心审理主任否决了该申请，认定申请人符合持有高级学位的专业人士分类资格，但未能证明豁免所要求的工作邀请、并因此豁免劳工证将符合国家利益。此事现依据8 C.F.R. § 103.3 提交本办公室审理。
申请人负有举证责任，须以优势证据证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对此事项中的问题进行重新审查。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
为确立国家利益豁免的资格，申请人必须首先证明其符合基础EB-2签证分类的资格，即作为持有高级学位的专业人士或科学、艺术或商业领域具有特殊能力的人士。该法第203(b)(2)(B)(i)条。
一旦申请人证明其符合持有高级学位的专业人士或具有特殊能力人士的资格，其随后必须证明其值得获得对工作要求“符合国家利益”的酌情豁免。该法第203(b)(2)(B)(i)条。虽然法规和相关部门规章均未定义“国家利益”一词，Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可酌情1授予国家利益豁免，如果申请人证明：
1 参见 Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（加入第九、第十一和哥伦比亚特区巡回法院（以及第三巡回法院在一份未公布决定中）的行列，认定USCIS授予或否决国家利益豁免的决定属于酌情性质）。
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- 拟议事业既具有实质性价值，又具有国家重要性；
- 该个人处于有利地位，能够推进拟议事业；并且
- 总体而言，豁免工作邀请和劳工证的要求将有利于美国。
同上，第889页。
申请人的事业是担任牙科外科医生和修复牙科医生。在其职业陈述中，申请人对其事业描述如下：
我完全打算推进我作为修复牙科牙科外科专家的职业角色，向需要修复体、种植体、牙科手术及相关问题的患者和诊所提供我在该领域稀有的专业知识。我精进的学术和实践技能使我能够为不断对患者敏感的牙科问题提供创新解决方案。我还打算向牙科市场的修复技术提供我所期望的技能，以此作为向患者推广最佳解决方案的方式。此外，通过推进牙科领域专业知识的发展，我将通过向佛罗里达州社区的患者和美国提供我的专有技术，改善美国的福利和福祉。
审理主任认定拟议事业具有实质性价值，但不具有国家重要性。审理主任进一步认定申请人处于有利地位，能够推进其拟议事业，但他未能证明总体而言有任何国家利益因素能够超过劳工证程序所固有的益处。
本办公室采纳并维持审理主任关于拟议事业国家重要性的分析和决定，该国家重要性为 Dhanasar 先例决定第一项要件所要求。参见 Matter of Burbano, 20 I&N Dec. 872, 874 (BIA 1994)；另参见 Giday v. INS, 113 F.3d 230, 234 (D.C. Cir. 1997)（指出采纳并维持下级决定的做法“已被每一个直接面对该问题的其他巡回法院普遍接受”）；Chen v. INS, 87 F.3d 5, 8 (1st Cir. 1996)（加入八个美国上诉法院的行列，认定上诉审理者可采纳并维持下级决定，只要他们对案件给予“个别化考量”）。
基于记录中讨论牙齿健康重要性和不断增长的牙科市场的政府和行业报告，审理主任承认申请人在牙科手术和修复体领域的事业具有实质性价值。然而，审理主任指出，在国家利益豁免背景下评估国家重要性时，重点是申请人的具体事业，而非该领域或职业。参见 Dhanasar, 26 I&N Dec. 第889页。
在否决申请时，审理主任认定该事业不会产生广泛影响以影响该领域，也不具有雇用美国工人的重大潜力，尤其是在经济萧条地区。同上，第889-90页。审理主任强调缺乏客观和佐证证据来支持申请人的陈述和信函中所作的国家重要性主张。审理主任进一步考虑了专家意见，但认定该意见仅重申了申请人关于牙科专业人员短缺以及需要覆盖有牙齿健康问题的服务不足人群的主张，并未有意义地讨论
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申请人拟议事业的具体情况，或该事业将如何直接有助于减少美国的牙医短缺。审理主任还评估了推荐信，这些推荐信赞扬申请人在巴西牙科领域的过往记录，以及他对称为CAD/CAM技术（计算机辅助设计和计算机辅助制造）的“用于规划和3D铣削制作义齿的软件”的了解。然而，审理主任认定记录不足以证明他对该技术的了解达到 Dhanasar 所设想的国家重要性水平：“一项事业可能具有国家重要性，例如，因为它在某一特定领域具有国家甚至全球影响，例如某些改进的制造工艺或医学进步所产生的影响。”同上，第890页。
在上诉中，申请人未提供任何新证据或论点来克服审理主任指出的缺陷，也未指出审理主任的任何错误。相反，申请人在上诉时提交了相同的职业陈述，并在其书面论证意见中提及先前提交的证据。申请人宽泛地声称他“提供了全面证据”和“大量文件”以确立其事业的国家重要性。申请人还主张其事业“将产生超出他将照护的患者之外的影响”，并“可能对整个医疗保健系统的适当和预期运作产生影响”。然而，申请人仍未提供独立和佐证证据来支持其关于该事业对领域产生广泛影响或重大经济效应的概括性主张。申请人必须以相关、有证明力和可信的证据支持其主张。参见 Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 第376页。
基于上述，本办公室认定申请人未能证明其拟议工作具有 Dhanasar 框架第一项要件所要求的国家重要性，且其作为酌情事项不符合国家利益豁免资格。因此，进一步讨论第二或第三项要件将无实际意义。参见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（指出“法院和机构无需对结果所不必需的问题作出认定”）；另参见 Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 526 n.7 (BIA 2015)（在申请人本已不符合资格的情况下，拒绝在上诉中处理替代性问题）。
命令：上诉被驳回。
