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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：263 79657 日期：2023年6月8日
对德克萨斯服务中心决定的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人从事汽车内饰修复工作，寻求被归类为持有高级学位的专业人士。参见《移民与国籍法》（该法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。申请人还寻求豁免附属于此EB-2移民类别的职位offer要求。参见该法第203(b)(2)(B)(i)条。美国公民及移民服务局（USCIS）可在符合国家利益时，酌情批准豁免所要求的职位offer，从而豁免劳工证。
德克萨斯服务中心审理主任否决了该申请，认定记录未能证明申请人符合国家利益豁免资格。此事现因上诉而由本办公室审理。8 C.F.R. § 103.3。
申请人负有举证责任，须以优势证据证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对此事项中的问题进行重新审查（de novo）。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
一、法律
要符合国家利益豁免资格，申请人必须首先证明其符合基础EB-2签证类别的资格，即作为高级学位专业人士或科学、艺术或商业领域具有特殊能力的人士。该法第203(b)(2)(B)(i)条。高级学位是指任何高于学士学位的美国学术或专业学位或外国同等学位。美国学士学位或外国同等学位加上该专业领域五年逐步提升的经验，等同于硕士学位。
一旦申请人证明其符合EB-2资格，其随后必须证明其值得“在国家利益”下酌情豁免职位offer要求。该法第203(b)(2)(B)(i)条。虽然法规和相關条例均未定义“国家利益”一词，Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的框架。
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Dhanasar 指出，USCIS 可酌情授予国家利益豁免，前提是申请人证明拟议事业既具有实质价值又具有国家重要性；该个人处于有利地位以推进其拟议事业；并且，权衡之下，豁免职位offer要求将有利于美国。
二、分析
否决的唯一所述理由是，申请人未证明豁免职位offer要求（从而豁免劳工证）将符合国家利益。
申请人声称于2007年获得学士学位，于2009年获得硕士学位，两者均为工业设计领域。申请人表示，在巴西，他“受雇为研究员”，“从事……开发汽车内外饰修复新技术的工作”。申请人于2017年以B-2非移民访客身份抵达美国，并于同年转换为F-1学生身份，以便在佛罗里达州一所语言学校学习英语。他于2019年11月提交了该申请。在获得就业授权后，申请人于[已隐去]在[已隐去]建立了自己的企业。
第一项要件，即实质价值和国家重要性，侧重于该个人拟从事的具体事业。该事业的价值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。在确定拟议事业是否具有国家重要性时，本办公室考虑其潜在的前景影响。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。
在提交申请时，申请人对其拟议事业提供的细节很少，仅称其将涉及“[修复]、监测和改进汽车设计，使其恢复昔日荣光。”他补充道：“我开发了一种新技术[原文如此]成像模式，显著降低了成本，并将美感提升至金锤水准。”该段文字的含义不明确，且申请人未解释“一种新的……成像模式”与汽车内饰修复领域的相关性。
在回应补件通知（RFE）时，申请人提交了一份商业计划以及关于其新设立的佛罗里达企业的其他信息。申请人表示，其企业将通过创造就业和其他经济活动（例如与供应商和汽车经销商等客户的互动）产生影响。申请人提交了关于创业和小企业的背景证据。然而，申请人必须证明其具体拟议事业的国家重要性。所有美国小企业的整体、集体重要性并不能证明申请人在其公司拟议工作的国家重要性。
审理主任否决了该申请，指出申请人未提交证据“表明该公司的员工规模、商业活动和销售额将为其运营所在地区（佛罗里达）或美国带来实质性的积极经济利益。”
1 另见 Poursina v. USCIS, 936 F.3d 868 (9th Cir. 2019)（认定USCIS授予或拒绝国家利益豁免的决定属酌情性质）。
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在上诉中，申请人陈述：
“[申请人]是其同代人和其领域内受人尊敬的领导者，我相信他将在美国制造业中作为企业家以及总经理和运营经理提供其急需的服务……[申请人]的拟议事业具有雇用美国工人的重大潜力，并具有其他实质性的积极经济效应，尤其是在美国经济萧条地区。他将利用其在采购、产品和客户服务方面的经验，帮助美国中小企业改善运营并实现更好的生产力和盈利水平……[他]将为该国经济萧条、就业机会稀少的地区带来就业……他在商业和创业领域的丰富经验将通过优化资源、提高生产力、降低成本和创造收入，为国民经济做出重大贡献。”
这些是一般性陈述，申请人未援引任何证据支持。例如，申请人未援引任何来源支持其企业将在“该国经济萧条地区”运营的主张。申请人未解释其拥有一家小型汽车修复企业将如何显著惠及“美国制造业”或帮助其他企业“改善运营并实现更好的生产力和盈利水平”。此类主张若无更多细节解释具体利益并表明记录中的证据如何支持这些主张，则权重极小。
在创造就业方面，记录中的商业计划表明，该公司计划在运营第五年末雇用六名工人，包括申请人在内。申请人未证明这一就业水平产生的经济利益达到符合Dhanasar国家利益标准的程度。同样，申请人未表明其公司购买原材料以及向汽车经销商等客户提供服务具有超出地方层面的经济影响。
基于上述理由，本办公室同意审理主任的意见，即申请人未证明拟议事业的国家重要性。由于未能证明国家重要性则无法批准该申请，此认定足以酌情驳回上诉。因此，本办公室保留对Dhanasar第二和第三项要件的论证。参见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25-26 (1976)（指出，与法院一样，联邦机构通常无需作出对其所达结果不必要的认定和决定）；另见 Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 526 n.7 (BIA 2015)（在申请人否则不符合资格的情况下，拒绝在上诉中处理替代性问题）。
记录中还包含若干不一致之处。例如：
- 随申请提交的信函提及似乎更适合航天而非汽车内饰修复的技术，例如像素探测器和“国际空间站（ISS）使用的实际太空剂量计”。申请人声称其中一封信来自“巴西顶级航空航天公司”。申请人未解释航空航天技术与其拟议的汽车内饰修复事业有何相关性。
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- 上述信件中有一封来自一位自称在佛罗里达州某PBS电视台担任“制片人兼研究员”（原文如此）的人士，但该电视台总部位于加利福尼亚州，而非佛罗里达州，且该人士未提供佐证证据以证实其声称曾为[已隐去]工作的说法。
- 申请人最初陈述：“我受雇于[已隐去]担任研究员。”其初始提交材料中包含一封2017年的信件，署名人为[已隐去]的一名官员，该信表明受益人为该公司工作了“过去这5年”。申请人对补件通知（RFE）的回复中则包含了一份不同的声称的就业经历，表明其于2005年至2015年期间在[已隐去]担任“店面及手工艺经理”，并于2015年至2017年期间作为[已隐去]的承包商。申请人还提交了巴西政府文件的副本，表明申请人于2014年以本人姓名设立了一家公司，该公司以[已隐去]为商号经营。
除非申请人证明申请中所主张的事实属实，否则移民申请不能获得适当批准。参见该法第204(b)条，8 U.S.C. § 1154(b)。未解决的重大不一致可能导致我们重新评估为支持所请求移民利益而提交的其他证据的可靠性和充分性。参见 Matter of Ho, 19 I&N Dec. 582, 591 (BIA 1988)。这一点尤为重要，因为记录中的许多关键主张缺乏第一手的书面佐证。例如，申请人声称与巴西多家汽车制造商签订了“长期合同”，但记录中并未包含这些合同的副本。此类文件的分量本应显著高于事后由个人作出的、在无证据情况下声称对申请人过往就业有个人了解的陈述。这些因素在第二项要件分析中具有相关性，即申请人是否处于有利地位以推进其具体拟议事业。然而，我们无需在此展开完整讨论，因为申请人尚未证明其满足第一项要件的国家重要性要素。
由于记录中包含关于申请人就业经历等重大信息的矛盾信息，且关键主张未经第一手客观证据佐证，我们认定申请人未能履行其举证责任，以证明申请中所主张的重大事实属实，此为该法第204(b)条的要求。
III. 结论
申请人未能证明拟议事业的国家重要性。因此，申请人未能表明其符合国家利益豁免的资格，我们将作为裁量事项驳回上诉。
裁定：上诉被驳回。
