非先例裁决
行政上诉办公室
美国公民及移民服务局
案号：38795844
日期：2025 年 6 月 10 日
对服务中心运营部（SCOPS）裁决的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名飞机飞行员，寻求基于就业的第二优先（EB-2）移民分类，作为具有杰出能力的人士，并寻求对该分类所附的工作邀请要求进行国家利益豁免。参见《移民与国籍法》（该法）第 203(b)(2) 条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
SCOPS 拒绝了该申请。SCOPS 认定记录未能证明申请人符合具有杰出能力的人士资格。SCOPS 还认定记录未能证明豁免工作邀请要求（从而豁免劳工证）将符合国家利益。此事现根据 8 C.F.R. § 103.3 提交本办公室进行上诉。
申请人负有举证责任，需通过优势证据标准证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本案中的问题进行重新审查。Matter of Christa's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
I. 法律
要符合 underlying EB-2 签证分类的资格，申请人必须证明其在科学、艺术或商业领域是高级学位专业人士或具有杰出能力的人士。该法第 203(b)(2)(A) 条。
如果申请人证明符合 underlying EB-2 分类的资格，则必须证明其值得行使自由裁量权，豁免工作邀请要求，以符合“国家利益”。该法第 203(b)(2)(B)(i) 条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可作为自由裁量事项，1 如果申请人证明以下内容，则可授予国家利益豁免：
拟议工作同时具有实质价值和国家重要性；
个人有能力推进拟议工作；以及
整体而言，豁免工作邀请要求将有利于美国。
Id.
II. 分析
如上所述，SCOPS 认定记录未能证明申请人符合第二优先移民分类中具有杰出能力的人士资格。参见该法第 203(b)(2) 条。SCOPS 进一步认定记录未满足 Dhanasar 第一或第三要素。参见 Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 889-90。SCOPS 还简要指出，“拟议工作具有实质价值”，这是 Dhanasar 第一要素部分要求的，并且申请人有能力推进拟议工作，这是 Dhanasar 第二要素要求的。参见 id.
基于下文讨论的理由，申请人未能证明拟议工作具有国家重要性，这是 Dhanasar 第一要素的要求，且具有决定性。参见 id. 因此，本办公室保留对以下问题的意见：申请人是否符合第二优先移民分类资格；拟议工作是否具有实质价值，这是 Dhanasar 第一要素部分要求的；以及记录是否满足 Dhanasar 第二和第三要素。参见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（指出机构无需对最终决定不必要的问题作出“纯粹咨询性认定”）；另见 Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 526 n.7 (BIA 2015)（在申请人否则不符合资格的情况下，拒绝在上诉中处理替代问题）。
申请人提交了提供航空行业一般性信息的出版物。在提交申请时，申请人还提交了一份商业计划，该计划将工作描述为计划在佛罗里达州一个充满活力的商业区成立一家航空咨询公司，并计划扩展到其他地区，随后扩展到美国其他州。商业计划指出，该航空咨询公司的潜在客户将包括“航空公司、飞行学校、机场和监管机构”。然而，该计划省略了细节，例如公司在佛罗里达州的具体地点和运营地点，以及公司预计服务的客户数量，以说明工作的范围和可能产生经济影响的程度及地点。该计划将公司服务总结如下：
飞行运营评估和优化；
飞行安全和协议咨询；
飞行员培训和发展；
飞机采购和维护建议；
提高机场效率的策略；[以及]
实施该领域的新兴技术。
商业计划还指出，申请人将担任其航空咨询公司的“首席执行官和首席顾问”，第一年运营中有一名行政助理和五名“顾问助理”。计划进一步指出，在某个未指明的时间点，公司将雇用未说明数量的其他员工，职位包括：安全顾问、培训专家、数据分析师和商业经理。计划提供了关于各员工工作职责的有限信息。例如，计划对安全顾问职责的总结仅为“安全协议专家”，没有进一步阐述。
商业计划提供了未经证实且内部不一致的估计以达成其财务预测。例如，计划声称“每月有 26 个工作日，每天 8 个工作小时”。然而，计划还指出，“公司的营业时间为周一至周五上午 8 点至下午 6 点，周六上午 8 点至下午 3 点”。我们注意到，在许多月份，每周运营六天总计少于每月 26 个工作日，尤其是考虑到工作日假期，而且“上午 8 点至下午 6 点”或“上午 8 点至下午 3 点”都不总计“每天 8 个工作小时”。
作为内部不一致财务信息的另一个例子，计划预计基于任意数量的“每天 24 次咨询”以“每小时 80 美元”的费率，每月产生 86,400 美元的收入，显然每个运营年的每个月都是如此。计划没有澄清为什么预计每天咨询数量统一，无论星期几和某些日子的营业时间差异，也没有证实为什么预计在任何给定日子进行如此任意数量的咨询。即使航空咨询公司每天进行 24 次咨询，每月 26 天，每小时 80 美元，那将产生 49,920 美元的一小时咨询收入，而不是预期的每月 86,400 美元收入。从另一个角度看，预期的每月收入 86,400 美元除以 26 天和每天 24 次咨询，将导致每次咨询 138.46 美元，以每小时 80 美元的费率，那将需要每次咨询持续 1.73 小时。商业计划或记录其余部分都没有澄清为什么申请人预计进行如此精确时间的咨询，或商业计划如何计算该月收入金额。
商业计划还一般性地指出，公司每月将花费 40,459 美元用于一般性的“工资和费用”。然而，它没有详细说明公司支付给任何特定工人的工资，也没有说明在雇用上述额外工人后每月“工资和费用”可能如何变化。我们进一步注意到，商业计划预计在某个未指明地点的办公室每月仅花费 700 美元租金。记录未能证实每月 700 美元的租金在“佛罗里达州一个充满活力的商业区”是现实的。
上述未经证实、内部不一致且普遍模糊的问题使人们对商业计划的可靠性和充分性产生怀疑，特别是其财务估计。反过来，这种怀疑削弱了记录其余部分的可靠性和充分性。参见 Matter of Ho, 19 I&N Dec. 582, 591 (BIA 1988)（规定对申请人证明的任何方面产生怀疑可能削弱支持签证申请的其他证据的可靠性和充分性）。
响应 SCOPS 的补件通知（RFE），申请人提交了更新的商业计划。更新后的计划实质性改变了拟议工作的细节。例如，如上所述，提交申请时提交的商业计划表明公司在第一年运营中将雇用七名工人，包括申请人作为公司的“首席执行官和首席顾问”、一名行政助理和五名“顾问助理”。然而，更新后的计划指出，在第一年运营中，公司将雇用至少九名工人，其中大多数职位在初始商业计划中未确定。更具体地说，除了申请人担任公司首席执行官外，更新后的商业计划指出公司将雇用首席技术官、首席人力资源官、监管合规专家、项目经理以及未指定数量的“飞行安全专家、航空工程师、数据分析师和飞机维护顾问”。作为实质性变化的另一个例子，更新后的计划指出公司现在预计每月花费 2,500 美元用于办公室租金，而初始估计为每月 700 美元，使该财务估计增加三倍以上。
申请人必须在提交申请时证明其寻求的福利资格。参见 8 C.F.R. § 103.2(b)(1)。签证申请不得基于对未来资格的推测或申请人根据新事实集获得资格后批准。参见 Matter of Katigbak, 14 I&N Dec. 45, 49 (Reg'l Comm'r 1971)。申请人不得对申请进行实质性变更以使有缺陷的申请符合 USCIS 要求。参见 Matter of Izummi, 22 I&N Dec. 169, 176 (Assoc. Comm'r 1998)。
拟议工作将雇用的工人数量、其工作职责的性质以及公司费用对 Dhanasar 第一要素具有实质性，因为它们涉及拟议工作的范围、其雇用美国工人和产生其他经济影响的潜力，以及其在特定领域具有全球甚至国家影响的潜力。参见 Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889-90。由于响应 RFE 提交的更新商业计划改变了拟议工作的实质性细节，它呈现了申请人在提交表格 I-140 外籍工人移民申请时不存在的事实集；因此，它不能——也没有——证明资格。参见 8 C.F.R. § 103.2(b)(1)；Matter of Katigbak, 14 I&N Dec. at 49；Matter of Izummi, 22 I&N Dec. at 176。
即使更新后的商业计划可以证明资格（但它不能），我们注意到它仍然声称公司每月将花费 40,459 美元用于一般性的“工资和费用”，尽管实质性改变了公司在第一年运营中将雇用的工人数量及其将履行的职责。与初始商业计划类似，更新后的计划没有详细说明公司支付给任何特定工人的工资，也没有说明在第一年运营后雇用额外工人后每月“工资和费用”可能如何变化。更新后的商业计划或记录其余部分都没有解释为什么公司支付给至少九名工人的总工资显然与支付给七名不同职位和职责的工人的总工资相同。因此，即使更新后的商业计划可以证明资格，它否则对其可靠性和充分性产生的怀疑将最小化其证明价值。参见 Matter of Ho, 19 I&N Dec. at 591, supra。
SCOPS 观察到，申请人提交的证据“表达了航空行业的国家重要性，但未能证明本案中拟议的活动将预期对航空领域产生重大影响，达到国家重要性水平”。例如，SCOPS 指出，申请人“没有提供信息或独立客观的文件证据显示一名飞行员将如何改善国家短缺；或将引发重大积极经济影响”，如他所声称。基于这些问题，SCOPS 认定记录未满足 Dhanasar 第一要素。参见 Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889-90。
在上诉中，申请人再次提供了关于航空行业的一般性信息，包括提及 2024 年和 2025 年发生的事件，这些事件在他 2023 年提交表格 I-140 之后。他还重申了对其拟议工作的描述，他一般性地指出这将“提高当地劳动力的资格”，并“通过现代化运营安全实践、飞行效率和专业培训，为整个美国航空市场产生重大经济和社会价值”。
在确定国家重要性时，相关问题不是个人将工作的行业、领域或职业的重要性；相反，为评估国家重要性，我们关注“[个人]提议开展的具体工作”，并“考虑其潜在预期影响”，寻找“更广泛的影响”。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。Dhanasar 提供了可能具有国家重要性的工作示例，如第一要素要求的，“在特定领域具有国家甚至全球影响，例如某些改进制造过程或医学进步产生的”或那些“具有显著潜力雇用美国工人或……其他重大积极经济影响，特别是在经济萧条地区”。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889-90。
我们首先注意到，申请人提及 2024 年和 2025 年发生的事件，这些事件在他 2023 年提交表格 I-140 之后，不能证明资格。参见 8 C.F.R. § 103.2(b)(1)；Matter of Katigbak, 14 I&N Dec. at 49, supra；Matter of Izummi, 22 I&N Dec. at 176, supra。由于上诉中提及表格 I-140 提交日期之后发生的事件不能证明资格，我们无需进一步处理它们。
反过来，申请人提及提供航空行业一般性信息的出版物，并未涉及申请人、他提议开展的具体工作以及它如何可能具有国家重要性。例如，尽管出版物涉及更广泛的行业，但它们没有讨论申请人提议开展的具体工作如何在航空领域具有国家甚至全球影响，例如某些改进制造过程产生的。参见 Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889-90。作为另一个例子，出版物没有涉及申请人提议开展的具体工作是否可能具有显著潜力雇用美国工人或具有其他重大积极经济影响。参见 id. 如上所述，行业、领域或职业的重要性不是确定个人提议开展的具体工作是否可能具有国家重要性的相关问题。参见 id. 由于一般性出版物没有涉及申请人提议开展的具体工作的更广泛影响，它们没有说明拟议工作如何可能具有国家重要性，我们无需进一步处理它们。
正如 SCOPS 观察到的，记录整体支持拟议工作可能有利于申请人作为自己公司的首席执行官及其特定客户和商业伙伴的结论。然而，记录未能证明申请人提议开展的具体工作如何可能具有表明国家重要性的更广泛影响。例如，商业计划或记录其余部分都没有澄清申请人初创公司提供的航空咨询服务如何在航空领域具有国家甚至全球影响，例如某些改进制造过程产生的。参见 id. 相反，记录表明公司将提供与现有类似公司已提供的相同类型的航空咨询服务。作为另一个例子，商业计划或记录其余部分都没有确定公司支付给工人的工资——或公司在运营前五年内雇用的工人总数——记录也没有提供关于公司潜在经济影响的可靠和充分信息，甚至没有提供此类影响可能实现的具体地点，除了抽象的“佛罗里达州一个充满活力的商业区”。参见 id. 尽管申请人在上诉中一般性地重申拟议工作“将提高当地劳动力的资格”，甚至没有澄清其拟议工作在佛罗里达州的具体地点和运营地点，记录对那及类似结论性陈述提供了很少支持。
总之，申请人未能证明拟议工作具有国家重要性，这是 Dhanasar 第一要素要求的；因此，他没有资格获得国家利益豁免。
III. 结论
由于申请人未满足 Dhanasar 分析框架的第一要素，我们认定申请人未能证明资格或作为自由裁量事项值得国家利益豁免。
裁定：
上诉驳回。
