行政上诉办公室
非先例裁决
美国公民及移民服务局
案号：38596089
日期：2025 年 6 月 10 日
对服务中心运营部（SCOPS）裁决的上诉
表格 I-140，外籍劳工移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名计算机科学家和研究人员，寻求以拥有高级学位的专业人士身份获得职业移民第二优先（EB-2）类别，并寻求豁免该类别所附的工作邀请要求。见《移民与国籍法》（本法）第 203(b)(2) 条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
SCOPS 拒绝了该申请，认定记录未能证明豁免所要求的工作邀请、进而豁免劳工证将符合国家利益。现依据 8 C.F.R. § 103.3 将该事项提交本办公室审理。
申请人负有举证责任，须以优势证据证明其符合资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本案问题进行重新审查。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
I. 法律
为符合基础 EB-2 签证类别，申请人必须证明其是拥有高级学位的专业人士，或在科学、艺术或商业领域具有特殊能力的人士。本法第 203(b)(2)(A) 条。
如果申请人确立了基础 EB-2 类别的资格，其随后必须证明其值得行使裁量权，豁免工作邀请要求，即符合「国家利益」。本法第 203(b)(2)(B)(i) 条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 案指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可以行使裁量权，在申请人证明以下事项时批准国家利益豁免：
拟议工作同时具有实质价值与国家重要性；
该个人有能力推进其拟议工作；以及
整体而言，豁免工作邀请要求将有利于美国。
同上。
II. 分析
申请人拟继续其研究，开发「算法和机器学习模型，以识别并解决复杂的医疗保健挑战」。SCOPS 认定申请人符合拥有高级学位的专业人士资格。待确定的唯一问题是，申请人是否已证明豁免工作邀请要求、进而豁免劳工证将符合国家利益。基于下述理由，本办公室认定申请人未能依据 Dhanasar 案所确立的分析框架证明其符合国家利益豁免的资格。
A. 实质价值与国家重要性
第一项要素——实质价值与国家重要性——聚焦于该个人拟开展的具体拟议工作。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。拟议工作的价值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。同上。在确定拟议工作是否具有国家重要性时，本办公室考虑其潜在的前景影响。同上。
在拒绝该申请时，SCOPS 认定申请人的拟议工作具有实质价值。然而，SCOPS 认定申请人未能证明拟议工作的国家重要性、其有能力推进该工作，以及整体而言豁免工作邀请要求将有利于美国。在上诉中，申请人主张 SCOPS 滥用裁量权，未能依据正确的证明标准妥善评估所提交的证据，并适用了「更高标准」。申请人进一步主张 SCOPS 未彻底审查证据，并不当忽视了相关材料，包括推荐信和专家意见。
申请人称其拟设计人工智能（AI）算法以解决各领域的问题，尤其侧重于医学研究和医疗保健数据。申请人解释称，其项目将侧重于开发「用于图和网络分析的精密算法，专门针对医疗保健领域的应用，如精准医学、药物相互作用建模和药物发现」。本办公室撤销 SCOPS 关于申请人未能依据 Dhanasar 案第一项要素证明其拟议工作具有国家重要性的认定。作为证明其在计算机科学领域的拟议研究具有实质价值与国家重要性的证据，申请人提交了包括描述拟议工作和未来计划的个人陈述、同行评审期刊文章、独立咨询意见以及行业报告和文章。申请人还提供了该领域专家出具的具有证明力的支持信，描述了申请人过去的研究及其对计算机科学领域的贡献。此外，申请人提交的证据表明其过去的研究通过文章和期刊传播给该领域的其他人，且其拟议工作有潜力推进一项关键且新兴的技术领域。USCIS 认可科学、技术、工程和数学领域进步的重要性，尤其是在对美国竞争力或国家安全具有重要意义的重点关键和新兴技术领域。一般见 6 USCIS 政策手册，F.5(D)(2)，https://www.uscis.gov/policymanual。由于申请人已证明其拟议研究同时具有实质价值与国家重要性，其已确立符合 Dhanasar 框架的第一项要素。
B. 有能力推进拟议工作
第二项要素将焦点从拟议工作转向该个人。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 890。为确定其是否有能力推进拟议工作，本办公室考虑的因素包括但不限于：其教育背景、技能、知识以及在相关或类似工作中的成功记录；未来活动的模式或计划；实现拟议工作的任何进展；以及潜在客户、用户、投资者或其他相关实体或个人的兴趣。同上。
提交申请时，申请人在[已隐去]担任博士后研究员。其表示有兴趣在 Google 或类似雇主处谋求研究科学家职位。在上诉中，申请人称其现于[已隐去]担任应用科学家，并声称这使其能够接触技术行业更广泛的项目。申请人主张 SCOPS 忽视了「几乎所有证明其在美国取得相当成功并持续开展研究、推进其工作的证据，未关注其同行评审服务或其在高被引知名会议上的发表」。申请人进一步主张，援引 Buletini v. INS, 860 F. Supp. 1222 (E.D. Mich. 1994)，SCOPS 未能考虑所提交的全部相关证据，表明其滥用裁量权。
关于本案的证明标准，申请人必须以优势证据证明其符合所寻求福利的每一项资格要求。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 375-76。换言之，申请人必须表明其主张「更可能为真」或「很可能」为真。同上，第 376 页。为确定申请人是否在优势证据标准下履行了举证责任，本办公室不仅考虑证据的数量，还考虑证据的质量（包括相关性、证明力和可信度）。同上。Buletini 案法院并未否定审查所提交证据质量以确定其是否确立申请人资格这一理念，也未表明 USCIS 若未对每项证据逐一分析即属滥用裁量权。当 USCIS 对申请给予有理有据的考量并作出充分认定时，其无需具体回应申请人提出的每一项主张，也无需回应申请人提交的每一项证据。例如见 Villegas Sanchez v. Garland, 990 F.3d 1173, 1183 (9th Cir. 2021)。
在此，SCOPS 的裁决反映了对申请人声称被忽视的证据的考量，并包含了对记录为何未能证明申请人有能力推进其拟议工作的讨论。尽管申请人概括性地主张全部证据足以满足 Dhanasar 案第二项要素，但经对记录的重新审查，本办公室同意 SCOPS 的认定，即申请人未能证明其符合 Dhanasar 案第二项要素。
申请人坚持认为其「教育背景、经验、专业知识、有据可查的成功记录、在其领域的影响力以及未来计划共同使其完全有能力」推进拟议工作。记录包括申请人的简历、学业成绩单、已发表和已展示的作品、合著文章以及同行评审服务。申请人还提供了引用其已发表作品的文献、引用指标、独立咨询报告、行业报告和文章、[已隐去]资助来源的证据，以及讨论其在[已隐去]大学过去研究的支持信。尽管本办公室未逐一讨论每项证据，但已审查并考虑了每一项。
本办公室认可申请人拥有科学、技术、工程或数学（STEM）领域的高级学位，该学位与其开发「算法和机器学习模型，以识别并解决复杂的医疗保健挑战」的拟议工作相关。本办公室进一步认可申请人关于其工作属于关键和新兴技术领域的主张，并认可 STEM 领域进步的重要性以及拥有高级 STEM 学位个人的作用。拥有高级 STEM 学位的人，尤其是拥有博士学位的人，在促进进步方面发挥关键作用，尤其是在对美国竞争力和国家安全至关重要的领域。因此，本办公室同意申请人的观点，即将其与拟议工作相关的 STEM 领域博士学位视为确立 Dhanasar 案第二项要素的特别积极因素。然而，学位本身并非认定某人有能力推进拟议工作的依据。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 892-93。在结合全部记录进行评估时，申请人未能表明其如 Dhanasar 案所设想的那样有能力推进其拟议工作。除教育背景外，本办公室在确定申请人是否有能力推进其拟议工作时还考虑多种因素，教育背景只是可能促成此类认定的众多因素之一。同上。在 Dhanasar 案中，申请人拥有三个高级学位，包括一个博士学位，与其拟议研究相关，该研究对美国国家安全和竞争力具有重大影响。为确定该申请人是否有能力继续推进其拟议工作，本办公室还积极考虑了其研究的重要性——该重要性已由证据证实具有同行和政府方面的关注；其在其研究项目中的重要角色；其研究项目持续获得政府机构资助；以及其在美国一所大学任职并打算在该校开展拟议研究工作。同上，第 892-93 页。在此，尽管本办公室认可申请人的高级学位及其学术背景与拟议研究的总体契合，但博士学位和发表记录本身不足以证明申请人特别有能力推进拟议工作。
申请人主张其工作已产生反响，包括五篇同行评审会议文章、一篇会议摘要、一篇预印本，且其一篇论文在其发表年度位列计算机科学领域被引次数前 20% 的文章之列。然而，某出版物具有高期刊排名或影响因子，反映的是该出版物的整体引用率。但这并不能显示任何特定作者的影响力，也不能以其他方式证明某个人的研究代表了其领域的成功记录。相应地，引用频率（可能包括自引）在性质上是定量的，并不揭示引用的原因，而后者涉及定性分析。
申请人的发表和引用记录也不能证明其「研究使其从同行中脱颖而出」这一主张，或确立其持续获得推进拟议工作所需的资源和机构支持。申请人最初提供的 Google Scholar 证据显示其发表了七篇合著文章和两篇第一作者文章。其七篇合著文章中有两篇共获得 15 次引用，其中被引最多的合著文章获得 9 次引用。在回应 SCOPS 的补件通知时，申请人提供了更新的 Google Scholar 数据，显示总引用次数为 29 次，其中被引最多的合著文章获得 10 次引用。即便如此，申请人的第一作者文章未获得任何引用。
申请人还提交了来自[已隐去]的数据，涉及计算机科学领域按发表年度划分的基线引用率和百分位数。然而，来自[已隐去]的文件警示称「引用频率高度偏斜，许多论文被引次数很少，被引次数很高的论文相对较少。因此，引用率不应被解释为代表分布的中心趋势。」尽管本办公室同意申请人的观点，即引用、独立咨询意见和推荐信表明其同事和同行对其研究有一定程度的兴趣，但仅凭这些证据不足以证明达到使其有能力的兴趣水平或研究成功记录。申请人的引用记录必须与其他定性的影响力和作用指标一并权衡。因此，申请人未能证明其已发表合著文章所获引用次数本身反映了类似工作中的成功记录，以满足 Dhanasar 案第二项要素。
记录还包含推荐信，这些信件宽泛地描述了申请人的学术背景和研究贡献，并强调了申请人在几何算法、度量学习、图分析和计算几何等领域的工作。申请人还提交了独立咨询意见，赞扬申请人的研究项目，并主张其研究将有利于美国且其有能力推进其工作。然而，这些信件和意见的作者未提供足够细节说明申请人过去研究的重要性，或其如何影响了该领域或行业，以证明其成就和成功的历史以及实现拟议工作的进展。例如，这些信件未充分解释申请人的工作如何在该领域得到应用，或如何构成除被他人发表于其作品中引用之外的其它成功记录。
申请人强调其过往工作经验，包括在[已隐去]大学的博士后研究、推荐信，以及其目前在[已隐去]的职位，并主张其当前就业表明「该领域对其研究的持续兴趣」。然而，申请人未能充分证明其计划如何开展拟议的研究活动。例如，申请人未提供证据表明其已朝着实现拟议工作的具体目标取得进展，也未表明尽管其主张从[已隐去]获得工作邀请表明该领域对其研究工作的兴趣，但其未来研究已确立兴趣。同样，申请人自 2022 年以来未发表任何文章或期刊。因此，申请人未能充分解释其在为[已隐去]工作期间如何有能力推进其研究工作。
申请人声明其已获得美国国家科学基金会对其先前工作的资助。然而，申请人未表明其是主要奖项获得者或主要研究者。此外，记录缺乏关于申请人在获取这些资金中的特殊角色或职责的足够细节。尽管记录显示申请人参与了获得资助的项目，但在缺乏其对该资助过程贡献的明确文件的情况下，不能认定这些奖项表明其个人价值或其独立推进重大研究工作的能力。相比之下，在 Dhanasar 案中，本办公室注意到该申请人获得了对其发挥「重要」作用的研究项目的「持续」政府资助，具体而言，其发起或作为主要奖项联系人参与了若干资助拨款提案，并且在许多拨款中是唯一列出的研究人员。Dhanasar, 26 I&N Dec. at 893, Fn. 11。在此，申请人未表明其拟议工作已获得政府机构、私人实体或学术机构的兴趣或支持。尽管申请人参与获得资助的研究项目是有利的，但所提交的证据不足以证明申请人有能力独立获得资助或领导推进其拟议工作。
记录表明申请人已开展、发表和展示研究，但其未表明这项工作使其有能力推进其拟议研究。尽管本办公室认可研究必须以某种方式为知识库增添信息才能被接受发表、展示、获得资助或获得学术学分，但并非每个开展原创研究的人都会被认定有能力推进其拟议工作。相反，本办公室审查 Dhanasar 案中列出的因素，以确定例如该个人在实现拟议研究目标方面的进展、在类似工作中的成功记录或在相关方中产生的兴趣是否支持此类认定。同上，第 890 页。在整体考虑记录后，申请人未能充分证明其过去的发表和当前就业将使其能够继续推进记录中所述的拟议研究。
C. 整体而言豁免是否有利
第三项要素要求申请人证明，整体而言，豁免工作邀请要求、进而豁免劳工证将有利于美国。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884。然而，由于申请人未能证明其符合 Dhanasar 框架的第二项要素，申请人未能表明其符合资格或以其他方式值得获得国家利益豁免，因此本办公室对申请人关于此问题的论点不予裁断。见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（「法院和机构无需对作出裁决所不必需的问题作出认定」）；另见 Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 526 n.7 (BIA 2015)（在申请人本不符合资格的情况下，拒绝在上诉中处理替代性问题）。
III. 结论
由于申请人未能满足 Dhanasar 分析框架所要求的第二项要素，本办公室认定其未能证明其符合资格或以其他方式值得作为裁量事项获得国家利益豁免。
裁定：
上诉驳回。
