非先例裁决
行政上诉办公室
美国公民及移民服务局
案号：38731671
日期：2025 年 6 月 10 日
对服务中心运营部（SCOPS）决定的申诉 表格 I-140，外籍劳工移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名高级工程师，从事大型基础模型工作，寻求以持有高级学位的专业人士身份获得职业移民第二优先（EB-2）移民分类，并寻求豁免该分类所附的工作邀请要求。见《移民与国籍法》（本法）第 203(b)(2) 条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。服务中心运营部（SCOPS）拒绝了该申请，认定申请人未能证明豁免工作邀请要求、进而豁免劳工证要求符合国家利益。现本事项依据 8 C.F.R. § 103.3 提交本办公室审理。
申请人负有举证责任，须以优势证据标准证明其符合资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本案问题进行重新审查。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将撤销该决定，并将本事项发回重审，以作出与下述分析一致的新决定。
I. 法律
为符合基础 EB-2 签证分类的资格，申请人必须证明其是持有高级学位的专业人士，或在科学、艺术或商业领域具有特殊能力的个人。本法第 203(b)(2)(A) 条。
如果申请人确立了基础 EB-2 分类的资格，其还必须证明其值得行使裁量权，豁免工作邀请要求，因为该豁免「符合国家利益」。本法第 203(b)(2)(B)(i) 条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 案指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可以行使裁量权，在申请人证明以下事项时批准国家利益豁免：
拟议工作既具有实质价值，又具有国家重要性；
该个人有能力推进其拟议工作；以及
整体而言，豁免工作邀请要求将有利于美国。
同上。
II. 分析
审理主任认定申请人属于持有高级学位的专业人士。尚待确定的问题是申请人是否符合 Dhanasar 框架下的国家利益豁免资格。
申请人于 2020 年在[已隐去]大学获得计算机科学与统计学理学学士学位，随后于 2022 年在[已隐去]大学获得数据科学理学硕士学位。他曾在两所大学以及[已隐去]担任研究员。他目前受雇于[已隐去]公司，担任高级工程师，从事大型基础模型工作。申请人称其在机器学习领域拥有作为研究人员的成功记录，包括发表学术文章、其研究被引用，以及原创且重要的方法与成果。其拟议工作是继续在[已隐去]从事研究工作，「创建广泛的框架和基础模型，以提高[人工智能] AI 系统编码、规划和推理的能力，从而使自主 AI 系统能够独立运行，有效帮助人们并提高社会生产力。」
在初始提交时，申请人提交了其教育和经历的证据、简历、描述其拟议工作并主张国家利益豁免资格的个人陈述，以及推荐信和支持信。他还提交了其出版物和引用情况的证据，以及讨论人工智能（AI）在美国的重要性和日益增长的需求的行业报告和文章。
经初步审查，SCOPS 认定申请人未能确立其符合 Dhanasar 框架三项要素中任何一项的资格。SCOPS 发出了补件通知（RFE），给予申请人提交额外证据以尝试确立其国家利益豁免资格的机会。在补件通知中，SCOPS 表示：「您没有解释您在美国的具体工作是什么。由于看起来您在美国没有项目/工作，证据表明您没有拟议工作。」尽管声称申请人没有拟议工作，SCOPS 在补件通知中仍基于申请人在个人陈述中描述的拟议工作，分析了 Dhanasar 框架的每一项要素。
在回应补件通知时，申请人提供了更新的个人陈述，更详细地说明其拟议工作，并提供了额外证据以确立其国家利益豁免资格。在其个人陈述中，申请人列出了其拟议工作中将从事的具体项目，包括改进搜索算法，以及开发具有代码推理能力的 AI 代理以协助人类程序员。他还描述了其通过现任雇主正在进行的几个项目，包括训练和部署用于事实性问答的 AI 聊天机器人、训练系统以实现更好的数学推理，以及发明微调算法的新方法。
在审查申请人的补件通知回应后，SCOPS 认定申请人未提交充分证据证明其拟议工作具有国家重要性、其有能力推进拟议工作，或整体而言豁免工作邀请要求、进而豁免劳工证要求将有利于美国。SCOPS 确实认定拟议工作具有实质价值。
在上诉中，申请人指出 SCOPS 对证据的分析存在若干事实和法律错误。他主张 SCOPS 未审查和考虑为支持其国家利益豁免资格主张而提交的证据。
在全面审查记录后，本办公室认定 SCOPS 的不利裁定未具体处理申请人的所有主张或证据，且在某些情况下，在解释拒绝理由时似乎未遵守 USCIS 的法规和政策指导。
审理人员的书面决定必须充分解释拒绝签证申请的具体理由。见 8 C.F.R. § 103.3(a)(1)(i)。缺乏此类解释，申请人便无法获得质疑该决定的公平机会。见，例如，Matter of M-P-, 20 I&N Dec. 786 (BIA 1994)（认定决定必须充分解释拒绝动议的理由，以使答复人获得有意义的质疑上诉裁定的机会）。在此，由于 SCOPS 的决定未提供完整的分析和充分的依据来解释拒绝理由，本办公室将撤销该决定并发回重审，以进行进一步审查并作出与下述讨论一致的新决定。
A. 实质价值与国家重要性
第一项要素，实质价值与国家重要性，侧重于个人拟从事的具体工作。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。工作的价值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。同上。在确定拟议工作是否具有国家重要性时，本办公室考虑其潜在的前瞻性影响。同上。SCOPS 认定申请人的拟议工作具有实质价值，但不具有国家重要性。
申请人在两份个人陈述以及随初始提交和补件通知回应附上的律师简报中描述了其拟议工作。记录中包括专家意见书，讨论申请人的研究对提高人类生产力和 AI 系统在教育、科学、技术和制造业中的可靠性的重要性。他提交了若干文章，论述 AI 的使用以及 AI 能力研究对国家安全和经济繁荣的重要性。本办公室同意，该证据足以表明申请人继续在 AI 领域进行研究以「促进与用户安全可靠的互动」的拟议工作具有实质价值。
关于其拟议工作的国家重要性，SCOPS 认定该工作不具有国家重要性，但在决定中未对记录中的具体证据进行分析，也未解释其缺陷。例如，在提及申请人的个人陈述和随附简报时，SCOPS 表示：「您就拟议工作的国家重要性作出了多项陈述，但这些陈述没有证据支持。」然而，记录中确实包括支持申请人陈述的证据，包括专家意见书、讨论 AI 作为政府倡议重要性的文章，以及描述申请人具体项目在改进大型语言模型（LLM）和 AI 代码推理能力方面重要性的文章。
SCOPS 对记录的分析是概括性的，未引用具体书面证据或解释其为何不足。此外，决定中的某些陈述与申请人未确立其拟议工作具有国家重要性的结论相矛盾。例如，SCOPS 在决定第 6 页表示：「确实，他的工作在[已隐去]公司总体上将在该领域产生影响」，并在第 7 页表示：「在[已隐去]的工作具有国家重要性。」
经审查，本办公室同意申请人关于该决定在拟议工作国家重要性方面不足以供审查的主张。在发回重审时，SCOPS 应分析证据，以确定记录是否充分证明拟议工作具有国家重要性。在确定拟议工作是否具有国家重要性时，本办公室考虑其潜在的前瞻性影响。见 Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。SCOPS 应关注申请人将做什么，而非具体职业，并应牢记必须证明的是申请人具体拟议工作的国家重要性，而非 AI 整体领域的重要性。一项工作若对某领域或区域具有广泛的重大潜在影响，通常可达到国家利益豁免资格所需的国家重要性水平。SCOPS 应审查记录，包括上诉时提交的证据，以确定申请人是否证明其拟议工作对该领域具有广泛的重大潜在影响。
如果 SCOPS 认定申请人的文件不符合 Dhanasar 框架第一项要素的国家重要性要求，决定应讨论证据的不足之处，并充分解释不符合资格的理由。
B. 有能力推进拟议工作
在第二项要素中，重点转向申请人及其推进拟议工作的定位，本办公室在作出该认定时考虑若干因素。本办公室考虑的因素包括但不限于：其在相关或类似工作中的教育、技能、知识和成功记录；未来活动的模式或计划；实现拟议工作的任何进展；以及潜在客户、用户、投资者或其他相关实体或个人的兴趣。见 Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 890。
对申请人第二项要素资格的分析同样不充分。SCOPS 认定申请人未证明「各方有兴趣雇用或投资其[拟议工作]」，且「未提交任何工作邀请的证据或解释其将如何在美国继续工作」。然而，这些陈述没有记录支持。申请人提供了证据，证明其已受雇于[已隐去]公司，该公司是投资其 AI 研究拟议工作的一方，且其拥有持续的工作邀请。
SCOPS 还认定申请人未证明其工作「构成机器学习领域的成功或进展记录」。然而，申请人提供了证据以尝试证明其在该领域的成功记录，包括其 Google Scholar 引用记录，他称该记录表明其工作对该领域的影响。他还提交了在顶级会议发表同行评审研究论文的证据。尽管 SCOPS 承认该证据，但未提供任何分析。相反，在决定第 9 页，SCOPS 表示：「此外，申请人确实有 Google Scholar 记录。因此，无法就申请人的成功得出可靠结论。」
SCOPS 进一步表示，记录中的文章「笼统地谈论技术和先进计算技术的一般趋势」。然而，其中若干文章涉及申请人在 LLM 和 AI 代码推理能力方面的具体研究项目。SCOPS 未处理这些文章或分析该证据。
本办公室还注意到，SCOPS 将对申请人是否有能力推进拟议工作的分析并入对 Dhanasar 第三项要素的分析，混淆了这些不同要素的证据要求。在拒绝决定第 9 页「受益人是否有能力推进拟议工作」标题下，SCOPS 表示：「证据不支持整体而言豁免工作邀请要求、进而豁免劳工证要求将有利于美国。」它接着指出，申请人确实确立了其「技能组合无法被表述，以致劳工证将不切实际」。SCOPS 未引用任何法律或政策，也未进一步解释劳工证的不切实际性与申请人是否有能力推进拟议工作有何关联。
再次强调，审理人员必须充分解释拒绝签证申请的理由，以使申请人获得质疑该决定的公平机会，并使本办公室有机会进行有意义的上诉审查。见 8 C.F.R. § 103.3(a)(1)(i)；另见 Matter of M-P-, 20 I&N Dec. 786。在发回重审时，SCOPS 应分析证据，以确定记录是否充分证明申请人有能力推进拟议工作，并应阐明该结论的依据。如果 SCOPS 认定申请人的文件不符合 Dhanasar 第二项要素，决定应讨论证据的不足之处，并充分解释不符合资格的理由。
C. 确定豁免对美国利益的平衡因素
关于 Dhanasar 第三项要素，SCOPS 陈述了法律及进行第三项要素平衡分析的相关考虑因素，并认定申请人「未提交书面证据证明整体而言豁免工作邀请要求、进而豁免劳工证要求将有利于美国」。在上诉中，申请人主张该决定「未能满足准备决定的最基本准则，导致最终行动几乎无法解释」。
SCOPS 未充分承认和处理第三项要素的记录证据，也未讨论在平衡相关考虑因素时权衡的证据。在发回重审时，SCOPS 应处理申请人的所有主张和证据，包括上诉时提交的证据，并解释每个平衡因素的相对决定权重。见 8 C.F.R. § 103.3(a)(1)(i)；另见 Matter of M-P-, 20 I&N Dec. 786。
IV. 结论
因此，本办公室将申请发回 SCOPS，以正确适用 Dhanasar 分析框架的全部三项要素，确定申请人是否已证明豁免工作邀请要求、进而豁免劳工证要求将符合国家利益。SCOPS 可要求提供其认为与新决定相关的任何额外证据。因此，本办公室对发回重审后本案的最终结果不发表意见。
裁定：
决定撤销。本事项发回重审，以作出与上述分析一致的新决定。
